Devido Processo Legislativo - A interferência abusiva do Poder Executivo no Processo Legislativo

RESUMO

Tal trabalho tem como  finalidade discutir e analisar como se dá a introdução de novas leis em nosso ordenamento, explicando de forma resumida o processo legislativo, apresentando modificações evolutivas do conceito de democracia elabora do pelos pensadores que influenciaram na estruturação democrática e na  tripartição dos poderes. Partindo deste pressuposto, analisamos as formas de interferência do poder executivo no processo legislativo e de que forma este fato representa uma insegurança constitucional.

PALAVRAS-CHAVE

 Executivo, Legislar, Constitucional

1 – INTRODUÇÃO

Através de uma análise do devido processo de inserção de leis em nosso ordenamento e observando o conceito de democracia elaborado por seus idealizadores, assim como a teoria que triparte os poderes em nosso país, notamos de forma crítica a posição do executivo em relação à segurança constitucional. Partindo disso, no que diz respeito ao ato unipessoal do presidente da república, este que através das medidas provisórias e o poder de sanção e veto dos projetos de lei vindos de outras entidades pode ou não definir o futuro da legislação deste país.

2 – O PROCESSO LEGISLATIVO

Para iniciar a discussão sobre a interferência do Poder Executivo na técnica legislativa, é pertinente que se faça uma breve análise sobre o processo legislativo. Dando ênfase aos Projetos de Lei Ordinária e Completar, uma vez que há necessidade de atuação do Presidente, através de Sanção ou Veto destas.

O Processo Legislativo é a técnica de criação de leis, decretos e resoluções, efetuada pelo Poder Legislativo. Os Projetos de Lei, por exemplo, iniciam-se após a demanda concorrente da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, qualquer membro ou comissão do Congresso Nacional. Também podem ser iniciados pelo Presidente e ou pelos cidadãos, salvo exceções. Podem iniciar também, de forma exclusiva, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e o Procurador Geral da República.

No procedimento Ordinário, acontece a deliberação entre as casas durante a fase Constitutiva. A Casa Criadora pode ser a Câmara dos Deputados ou o Senado Federal, quando iniciada por senador. Ela é a responsável pelas discussões iniciais em plenário. Se recusado após as discussões, o Projeto é arquivado, caso contrário, passa para Casa Revisora, que também pode ser o Senado ou a Câmara, dependendo de qual atuou como Casa Criadora. Esta segunda tem a faculdade de propor emendas sugerindo modificações, seja por erro ou omissão na matéria. Caso a Revisora rejeite o projeto, este volta para mais discussões na primeira Casa ou é arquivado se a Criadora assim o quiser.

Persistindo o Projeto, faz-se uma votação unindo ambas as Casas. Em caso de Lei Ordinária, faz-se por maioria simples. Lei Complementar, por sua vez, exige maioria absoluta, enquanto Emendas necessitam de maioria de três quintos dos membros.

Há ainda a Sanção e o Veto, ambos, competência exclusiva do Presidente. A Sanção é para lei o “pressuposto de sua existência” [2] e pode ser expressa ou tácita. O Veto, por sua vez, é a opinião negativa do Presidente a respeito do projeto. Pode ocorrer por motivo de inconstitucionalidade ou por ser contrário ao interesse público. Dá-se de forma parcial quando a discordância é somente por uma parte do texto, ou total e, é enviada uma mensagem presidencial contendo a justificativa. Caberá novamente então ao Congresso Nacional fazer uma nova votação a respeito do Projeto. Este, enfim, poderá ser arquivado ou transformar-se em Lei. Na fase Complementar, a lei é então, Promulgada e Publicada, no Jornal Oficial, para conhecimento por parte de seus destinatários. A partir deste momento, a Lei está apta a causar efeitos. 

Uma última observação é necessária. Quando tratamos dos Decretos Legislativos e Resoluções, a diferença na ação legislativa se dá uma vez que não dependem da Sanção e Veto presidencial - por regularem matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional - sejam seus efeitos internos ou externos.

3 - A SEPARAÇÃO DOS PODERES E A PRERROGATIVA DO EXECUTIVO

Para que haja uma democracia é necessária a descentralização do poder. Com base nas idéias de Montesquieu em “O espírito das leis” - inspirado por John Locke - a Teoria da Separação dos Poderes veio ser responsável, posteriormente, pela criação dos três Poderes; Legislativo, Executivo e Judiciário.

Cada um deles é autônomo. No entanto, dependentes, para que nenhum venha a ser soberano. Suas atividades por vezes se confundem, mas cada Poder possui funções exclusivas. Por exemplo: embora o Executivo e Legislativo julguem, a função jurisdicional cabe somente ao Judiciário. Ou ainda o Executivo e Judiciário podem exercer atividade normativa, porém a função Legislativa é exclusiva do Poder Legislativo.

Entretanto, “com a evolução do Estado moderno, percebemos que a idéia de tripartição de poderes se tornou insuficiente para dar conta das necessidades de controle democrático do exercício do poder” [3] e observamos prerrogativas duvidosas, tais como o fato de o Presidente indicar membros do Judiciário e a sua participação excessiva na atividade normativa, com o número de Medidas Provisórias iniciadas pelo Presidente.

Estes procedimentos parecem por em risco a teoria dos feios e contrapesos. Observa-se então, cada vez mais a interferência do Poder Executivo que, mesmo delegada de forma legal, acaba por causar uma insegurança, seja constitucional ou democrática.

3.1 – FORMAS DE INTERFERÊNCIA DO PODER EXECUTIVO NO PROCESSO LEGISLATIVO

Compete ao Poder Executivo a administração do interesse público e o governo do povo. Contudo, o Presidente da República tem autoridade para promulgar uma nova legislação. Um exemplo é a Medida Provisória; uma espécie normativa que possui força de lei, utilizada em urgências e com prazo determinado - como indica o artigo 62 da Constituição – de eficácia imediata. Seu procedimento sequer necessita da aprovação em Congresso Nacional - no entanto não deve ser rejeitado pela maioria, como geralmente não o é.

O Presidente pode ainda “moldar ou até mesmo definir a agenda do Congresso, dado seu poder exclusivo de iniciar certos tipos de legislação.” [4] tais como leis orçamentárias e lei de diretrizes e de administração pública.

“As Medidas Provisórias conferem ao presidente não só o poder de legislar, como também grande influência sobre a agenda do Congresso. Se o Congresso não bloquear uma Medida Provisória no prazo de 30 dias, ela automaticamente vai para o topo da agenda do Congresso, deslocando questões que vinham sendo discutidas prioritariamente.” [5]

O Chefe de Governo interfere também nos Projetos de Lei aprovados em plenário. Ele tem o poder de Sancionar ou Vetar uma lei complementar ou ordinária, como visto a cima. Esta tarefa incube ao Poder Executivo um importante papel na Legislação, uma vez que a decisão do Presidente é dificilmente contrariada; tal fato será discutido posteriormente. Por fim, faz-se mister lembrar que o Executivo possui o artifício do Pedido de Urgência, que acelera o processo de discussão e votação de um Projeto.

4 – A INSEGURANÇA CONSTITUCIONAL DADA PELO ABUSO DO PODER EXECUTIVO NA ATIVIDADE LEGISLATIVA

A Medida de Provisória veio a substituir o Decreto-Lei, após o período de ditadura. Como visto anteriormente, seu pressuposto é a urgência e só deve ser utilizada em circunstâncias especiais. Porém o Executivo tem a utilizado indiscriminadamente e o Supremo Tribunal Federal, responsável por avaliar a urgência, tem se mostrado bastante tolerante. Além disso, o STF tolerou a reedição das MP, o que aumentou a insegurança jurídica.  

“Medida Provisória só deve ser usada em situações específicas, mas na prática o Executivo tem feito uso indiscriminado deste dispositivo. Não só o número total de Medidas Provisórias tem crescido a cada legislatura nesta década, mas também muitas medidas vêm sendo reeditadas um grande número de vezes, já que o Congresso raramente as desafia” [6]

Ainda, “A taxa de aprovação das propostas do Executivo é muito alta e rejeições são raras — somente 11 (2,4% do total). O contrário ocorre com as propostas do Legislativo”, ainda citando o mesmo autor, constata-se um abuso do Poder Executivo na atividade Legislativa: “Do total de 805 propostas que tramitaram no Congresso brasileiro entre 1995 e 1998, 648 (80,49%) foram iniciadas pelo Executivo, 141 (17,51%) foram iniciadas pelo Legislativo e apenas 16 (1,98%) pelo Judiciário” [7].

O governo Lula, por sua vez, foi acusado de um “continuísmo” desta situação, uma vez que também abusou das Medidas Provisórias, inclusive quebrando recordes.  “Este assunto repercute diretamente na segurança jurídica, na vivência democrática dos poderes constituídos e, numa acepção mais ampla, na pluralidade social – valores que representam princípios fundamentais da Constituição Federal” [8].

Por sua vez, no processo de aprovação dos Projetos de Lei, o Presidente cumpre o importante papel de declarar sua existência de fato, através da Sanção ou, anunciar-se incapaz de cumpri-la, vetando-a. Apesar de existir a possibilidade de contestar e haver uma nova votação, a decisão do Chefe de Governo raramente é contestada. Logo, o Executivo aparenta cada vez mais legislar, uma vez que a palavra final acaba sempre por ser sua.

Seja por indicação do Presidente ou por ser a Câmara formada majoritariamente por integrantes de seu partido; o fato é que dificilmente suas decisões serão contrariadas, como observado. Deixando assim, uma idéia de desproporcionalidade no exercício do poder, logo, uma idéia de segurança democrática e constitucional.

CONCLUSÃO

Dando por finalizada a referida análise, chegamos à conclusão de que o poder do presidente em sancionar e vetar leis assim como o de propor medidas provisórias dão possibilidades de manipulação no processo legislativo, oferecendo um risco eminente de ferimento no processo democrático de elaboração das leis. Assim como foi demonstrado pela quantidade de medidas provisórias propostas no governo citado, estas ferramentas permitem um “esquivamento” por parte do executivo no que diz respeito a uma atuação do mesmo no processo legislativo.  

REFERENCIAS

ARAÚJO, Luis Alberto David. NUNES, Vidal Serrano Júnior. Curso de Direito Constitucional. Editora Saraiva, 11ª edição. Ano 2007.

MELO, Orivaldo. Processo Legislativo. Rito e Rigor. Disponível em: http://www.asselegis.org.br/rigor_rito.pdf Acesso 6 de novembro de 2009, às 15h12min.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros Editores, 32ª edição.

FERREIRA, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. Editora Saraiva, 29ª edição. 2002.

PEREIRA, Carlos. MUELLER, Bernardo. Uma Teoria da Preponderância do Poder Executivo. O sistema de comissões no Legislativo brasileiro. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-69092000000200004&lng=pt&nrm=iso Acesso: 9 de novembro de 2009, às 00h19min

SABINO, Pedro Augusto Lopes. Atividade Legislativa do Poder Executivo. Análise do exercício de atividades normativas primárias e secundárias pelo Poder Executivo federal. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7428 Acesso: 9 de novembro de 2009, às 1h34min

MAGALHÃES, José Luiz Quadros. A Teoria da Separação dos Poderes. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5896 Acesso 9 de novembro às 3h12min

NIEBUHR, Joel Menezes. Lula e as medidas provisórias. Disponível em: http://www.mnadvocacia.com.br/assets/pdf/artigo_mp.pdf Acesso: 9 de novembro de 2009, às 16h15min

* Danilo Costa e Lorenna de Maciel Dominici

[2]  SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. Ed. Malheiros, 32ª edição.

[3]  MAGALHÃES, José Luiz Quadros. A Teoria da Separação dos Poderes.

[4] PEREIRA, Carlos. MUELLER, Bernardo. Uma Teoria da Preponderância do Poder Executivo. O sistema de comissões no Legislativo brasileiro.

[5] Idem.

[6] Idem

[7] Idem.

[8] NIEBUHR, Joel Menezes. Lula e as medidas provisórias.