Entendendo os tribunais de contas

O que são os tribunais de contas?

Os Tribunais de Contas do Brasil são órgãos técnicos e independentes que auxiliam o Poder Legislativo cuja especialidade é fiscalizar, sob o aspecto técnico, as contas públicas.

Quando surgiram os tribunais de contas?

Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia.

O Tribunal de Contas da União (TCU) é o órgão de controle externo que auxilia o Congresso Nacional na missão de acompanhar a execução orçamentária e financeira do país e contribuir com o aperfeiçoamento da Administração Pública em benefício da sociedade.

O Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TCE/PI) foi o primeiro tribunal de contas estadual a ser criado através da primeira Constituição republicana estadual (Art. 98) e regulamentado pela Lei 2100 de 1º de julho de 1899, assinada pelo então governador do Piauí, Raimundo Arthur de Vasconcelos. A estrutura orgânica do Tribunal nos fins do Século XIX era mínima.

Quantos e quais são os tribunais de contas?

Atualmente, no Brasil, existem 33 (trinta e três) Tribunais de Contas: 01 (um) Tribunal de Contas da União (TCU); 26 (vinte e seis) Tribunais de Contas dos Estados (TCEs); 03 (três) Tribunais de Contas dos Municípios (Bahia, Goiás e Pará); 02 (dois) Tribunais de Contas Municipais (São Paulo e Rio de Janeiro) e 01 (um) Tribunal de Contas do Distrito Federal (TC/DF).

O que fazem os tribunais de contas?

Órgãos auxiliares do Poder Legislativo, por eleição constitucional, no exercício do controle externo, responsáveis pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Os tribunais de contas exercem uma função vital em todo o território brasileiro fiscalizando as despesas e receitas dos estados e municípios. Apesar disso, sua atuação ainda pode parecer obscura para quem não é familiarizado com o órgão, ou para aqueles que não possuem tanto conhecimento nas áreas de direito ou administração.

Quais são as funções/competências dos tribunais de contas?

Tomando-se por parâmetro o Tribunal de Contas da União (TCU) pode-se dizer que são funções/competências das Cortes de Contas: Função Fiscalizadora, Consultiva, Informativa, Judicante, Sancionadora, Corretiva, Normativa e de Ouvidoria, e em alguns casos assumem o caráter Educativo ou Orientador, tais funções muitas vezes são chamadas ou denominadas de competências.

Função Fiscalizadora é aquela que compreende a realização das auditorias e inspeções, que podem ser por iniciativa própria, por requerimento do Congresso Nacional, para apuração de denúncias em órgãos e entidades federais ou em programas do governo, para apreciação da legalidade de atos de concessão de aposentadorias, reformas, pensões, admissão de pessoal no serviço público federal, fiscalização de renúncia de receitas, além de atos e contratos administrativos gerais. A fiscalização atua sobre alocação de recursos humanos e materiais, cujo objetivo é avaliar o gerenciamento dos recursos públicos, que consiste em apreender dados e informações, analisando-as a fim de produzir um diagnóstico da situação, cujo objetivo é a formação de um juízo de valor sobre a atividade analisada. Tal inspeção ou exame surge por iniciativa do próprio órgão fiscalizador ou em decorrência de uma solicitação pelo Congresso Nacional. Logo, cinco instrumentos são utilizados para fins de fiscalização, a saber:

1) Levantamento: é o instrumento com o qual o TCU utiliza para compreender o funcionamento do órgão ou entidade pública, descobrindo os meandros da sua organização, identificando os objetos e instrumentos a serem fiscalizados, avaliando as suas viabilidades de realização;

2) Auditoria: é o instrumento que permite a verificação no local, da legalidade e legitimidade dos atos de gestão, tanto em seu aspecto contábil, quanto em suas características financeiras, orçamentárias e patrimoniais, bem como os possíveis resultados que poderão ser alcançados pelo órgão, ente público, projetos e programas;

3) Inspeção: cumpre à obtenção de informações não disponíveis no Tribunal, quanto para esclarecer dúvidas acerca dos procedimentos, apura fatos trazidos ao Tribunal por meio de representações ou denúncias;

4) Acompanhamento: visa monitorar e avaliar a gestão de órgãos, entidades ou programas do governo em período de tempo estimado;

5) Monitoramento: é o instrumento utilizado para aferir o cumprimento das deliberações proferidas pelo Tribunal e seus resultados.

A função fiscalizadora (artigo 71, incisos III, IV e VI, da CF) compreende os processos de registro de atos de pessoal; a realização de auditorias e inspeções; análise de denúncias e representações; análise de licitações, contratos e instrumentos administrativos em geral; e a verificação da aplicação de quaisquer recursos públicos, inclusive renúncias de receitas. Consiste, basicamente, em capturar dados e informações, analisá-los, produzir um diagnóstico e formar um juízo de valor, que alimentará o processo decisório.

Função Consultiva é aquela exercida por meio da elaboração de pareceres técnicos prévios e específicos, sobre prestação anuais de contas emitidas pelos chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como, pelo chefe do Ministério Público da União, a fim de subsidiar o julgamento pelo Congresso Nacional, também engloba o exame, “em tese”, das consultas realizadas pelas autoridades competentes para formulá-las, sobre dúvidas quanto à aplicação de dispositivos legais e regulamentares a respeito das matérias da alçada do Tribunal.

Os TCs respondem às consultas, na forma de parecer, que tem valor normativo e forma prejulgamento de tese, não de fato ou de caso concreto, mas a direção dada aproveitará quando do exame do caso concreto correspondente. A tese será considerada revogada ou reparada sempre que os tribunais firmarem nova interpretação acerca do mesmo objeto, devendo o parecer conter expressa remissão às consultas anteriores.

A importância dos pareceres prévios emitidos pela Corte de Contas, que não possuem natureza decisória, constituindo apenas de natureza optativa, observando qual sua eficácia e efeitos práticos, ressaltando como estes são importantes no exercício do controle externo.

Assim, para realizar tais consultas frente aos tribunais de contas, devem ser observados requisitos, constantes nas Leis Orgânicas e Regimentos Internos das Cortes de Contas. Entretanto, no geral, obedecem aos seguintes requisitos: ser formulada por autoridade competente; versar sobre matéria de competência do Tribunal de Contas; dúvida na aplicação de normas; clareza na formulação da consulta; parecer técnico ou jurídico.

O papel significativo das consultas no que tange a uma maior eficiência para a administração pública, respondendo os questionamentos, quando provocado, das autoridades competentes. Entretanto, tal atribuição não está expressa em nosso texto constitucional, é derivado da autonomia que os tribunais de contas tem em se auto organizarem. Assim, tal mecanismo de controle acaba sendo bastante criticado. Principalmente tendo em vista que encontram muitos adeptos à teoria de que as competências dos tribunais de contas estão todas elencadas na nossa Constituição.

A função consultiva permite que as Cortes de Contas apreciem a constitucionalidade, em tese, de leis e atos do Poder Público. A atividade se caracteriza por ser um meio de controle preventivo ao cometimento de erros pelos gestores públicos, ao fornecer uma orientação prévia. Essa constatação, com fundamento em uma comunidade aberta de intérpretes da Constituição, evita que ao exercer suas competências constitucionais, os Órgãos de Controle Externo tenham que silenciar-se diante de uma inconstitucionalidade.

Se constitui em importante competência do Controle Externo, pois visa se antecipar ao cometimento de atos que causem danos ao erário público. Portanto, ainda que não esteja expresso no texto constitucional, é possível a justificação de que essa competência está intrinsecamente relacionada com as funções de controle, exercidas pelas Cortes de Contas, em especial em sua forma preventiva.

Posso consultar o Tribunal de Contas sobre um caso concreto? Não, o TC não exerce função consultiva sobre caso concreto.

Função Informativa é aquela exercida quando da prestação de informações reclamadas pelo Congresso Nacional, por suas Casas ou pelas Comissões, sobre a fiscalização do Tribunal, ou ainda sobre resultados de inspeções e auditorias pelo TCU, compreende ainda a representação ao poder competente sobre irregularidades ou apuração de abusos, assim como, o encaminhamento de relatório das atividades do Tribunal ao Congresso Nacional.

Além de incluir a emissão de alerta destinado aos órgãos e Poderes, por exemplo, quando da emissão do alerta a respeito da ultrapassagem de 90% dos limites de gastos com pessoal, endividamento, operações de crédito e concessão de garantias e demais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, §1º).

Função Judicante – esta função ocorre quando do Tribunal de Contas da União julga as contas dos administradores públicos e outros responsáveis por dinheiro, bens, valores públicos da administração direta e indireta, incluindo das fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, assim como as contas dos que causaram prejuízos, extravios ou quaisquer outras irregularidades que venham a prejudicar o erário nacional. Através dos processos são organizados no Tribunal, as prestações de contas, fiscalizações e demais assuntos submetidos à deliberação do Tribunal. Portanto, cabe aos ministros ou auditores do Tribunal relatar esses processos, votar e submetê-los aos pares proposta de acórdão, logo após a análise e instrução preliminar realizada por órgãos técnicos da Secretaria do Tribunal. A esta função ficam os Tribunais de Contas autorizados a realizar o julgamento das contas anuais dos administradores e responsáveis pelo erário na Administração Pública.

O entendimento acerca da função jurisdicional ou meramente administrativa desempenhada pelos tribunais de contas no exercício das suas competências judicantes está relacionado, intimamente, ao próprio conceito de jurisdição adotado. Levando-se em consideração essa função judicante exercida pelos tribunais de contas, que o aproxima do Poder Judiciário na medida em que este possui como função típica julgar os conflitos que lhe são submetidos. Imagine-se o mesmo exemplo alhures, porém, aplicado a um caso de prestação de contas de uma autarquia, onde, portanto, existe atribuição judicante pelo Tribunal de Contas (art. 71, inciso II, da CF/88). Partindo-se da premissa de que há formação de um precedente administrativo, este terá força vinculante ou apenas efeito persuasivo? Nesta situação, o questionamento envolve a ponderação se o efeito vinculante do precedente administrativo precisa ser atribuído por lei, se é indicado no próprio decisum ou se é identificado pelo julgador quando diante de um caso concreto que demande a sua incidência. Sobre a questão, pensa-se que, assim como ocorre no caso do precedente judicial, a eficácia vinculante de determinados precedentes administrativos deve ser atribuída por lei, justamente pela submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade.

A função judicante exercida pelos tribunais de contas, que o aproxima do Poder Judiciário na medida em que este possui como função típica julgar os conflitos que lhe são submetidos, é que a figura do precedente administrativo, tema pouco explorado pela doutrina brasileira diferentemente do que ocorre com o direito estrangeiro, em especial, o Direito Espanhol, foi associada às Cortes de Contas.

Com efeito, nas situações em que as Cortes de Contas não exercem função judicante, como nas prestações de contas anuais dos Chefes do Poder Executivo, onde há emissão de um Parecer Prévio que será posteriormente encaminhado ao Legislativo, não há que se falar em formação de precedentes administrativos, quiçá de natureza vinculante. Há, contudo, que se destacar que o efeito vinculante do precedente administrativo precisa ser atribuído por lei, justamente pela submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade, não sendo diferente o respeito a essa exigência quando esta atua com roupagem judicante.

A fundamentar o entendimento de que o Tribunal de Contas exerce função jurisdicional está o argumento de que a competência de “julgar”, constante da letra do art. 71, II, foi investido, ainda que parcialmente, de jurisdição específica de julgam as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos. E se assim se não considerasse, de modo a permitir que após a decisão definitiva da Corte de Cortas pudesse ser revista pelo Poder Judiciário, tratar-se-ia de um órgão inócuo. Neste sentido, a lição de Miguel Seabra Fagundes para quem “ a função judicante não decorre do emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestação da Corte, pois se a irregularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil formalismo”.

Função Sancionadora é a expressa através da aplicação aos responsáveis das sanções previstas na Lei Orgânica do Tribunal, Lei nº 8.443/92, caso seja apurada a ilegalidade de despesas ou irregularidade das contas, tal função básica do Tribunal está prevista na Constituição Federal/1988, em seu artigo 71, incisos VIII a XI, que estabelece a aplicação de penalidades aos responsáveis por despesas ilegais ou por irregularidade das contas. Estas sanções estão claramente explicitadas na Lei nº 8.443/1992 e regula a aplicação de multa e obrigação de devolução do débito apurado, até o afastamento provisório do cargo, o arresto de bens, a inabilitação para exercício do cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, vale lembrar que, as penalidades não eximem o responsável das devidas aplicações das sanções penais e administrativas por autoridades competentes e da inelegibilidade pela Justiça Eleitoral, uma vez que, o TCU envia periodicamente ao Ministério Público Eleitoral uma lista de nomes de responsáveis por contas julgadas irregulares pelo TCU referente ao período de cinco anos anteriores, em resposta à Lei Complementar nº 64/1990, que versa sobre declaração de inelegibilidade. Poderá ainda o TCU, conforme artigo 71, incisos IX e X, da Constituição Federal/1988, fixar um prazo para que o órgão adote providências cabíveis ao cumprimento da lei, em caso de ilegalidade ou sustação do ato impugnado, caso descumprimento, o Tribunal comunica ao Congresso Nacional, a quem caberá adotar o ato de sustação.

Atribuir a estes órgãos fiscalizadores um verdadeiro caráter autônomo, para que as suas atribuições não só adquiram uma maior força coercitiva, como também, sejam passíveis de execução pelos próprios órgãos fiscalizadores, a fim de tornar eficiente o Estado Democrático de Direito, e a tutela dos interesses da sociedade.

Função Corretiva – Caso ocorra ilegalidade ou irregularidade nos atos de gestão de quaisquer órgãos ou entidade pública, caberá ao Tribunal de Contas fixarem o prazo para cumprimento da lei. Quando não atendido o ato administrativo, o Tribunal deverá determinar a sustação do ato impugnado, assim o Tribunal de Contas exerce sua função corretiva. Esta função autoriza aos Tribunais de Contas aplicarem sanções por ilegalidade de contas e despesas apresentadas pelos órgãos governamentais. Tais decisões sancionatórias dos Tribunais de Contas têm eficácia de título executivo, embora os Tribunais não tenham competência para executá-las, pois, caberá a execução às entidades públicas beneficiárias.

A função corretiva consiste na emissão de determinação para cumprimento da lei, devendo ser observado o artigo 20 do Decreto-lei nº 4.657/1942 (Lindb); o exercício do poder geral de cautela, destinado a garantir a efetividade das decisões; e a adoção do termo de ajustamento de gestão, mecanismo bastante eficaz de aprimoramento gerencial e de prevenção de irregularidades e danos ao erário.

Engloba dois procedimentos que se encontram encadeados (e que estão nos incisos IX e X do art. 71 da CF/88): a fixação de prazo para a adoção de providências que visem o cumprimento da lei e a sustação do ato impugnado quando não forem adotadas as providências determinadas. Em se tratando de contratos, a matéria deverá ser submetida ao Poder Legislativo. Se este não se manifestar em 90 dias, o Tribunal de Contas poderá decidir a questão.

Função Normativa é aquela decorrente do poder regulamentar de competência do Tribunal atribuído pela Lei Orgânica, que lhe autoriza a expedição de instruções e atos normativos, de cumprimento obrigatório, sob pena de responsabilidade do infrator, sobre matéria de sua competência e sobre a organização dos processos que lhe serão submetidos.

O poder normativo conferido aos tribunais de contas pela Constituição, por leis de caráter nacional (como a Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal e, agora, a Lei nº 14.133/2021 - Nova Lei de Licitações e Contratos). Implicitamente, a função normativa decorre da utilização de conceitos abstratos, de princípios jurídicos ou da necessidade de dispor sobre organização e procedimento, respeitado o campo da reserva legal.

Função de Ouvidoria incumbem-se da responsabilidade do Tribunal de Contas em receber denúncias e representações relativas à irregularidade ou ilegalidade que lhe sejam comunicadas pelos responsáveis pelo controle interno, por autoridades, cidadãos, partidos políticos, associações e sindicatos. Tal função está estritamente ligada à cidadania e defesa dos interesses coletivos e difusos, sendo um meio muito eficaz de controle e colaboração entre partes interessadas, nestes termos, a fim de assegurar a averiguação de denúncias, a Constituição Federal/1988, em seu artigo 74, § 2º e o Regulamento Interno do TCU estabelece os requisitos e procedimentos para que as denúncias sejam acolhidas pelo Tribunal. O exame preliminar, que determinará o reconhecimento ou rejeição de uma denúncia é de caráter sigiloso, nos termos da Lei nº 8.443/1992/Lei Orgânica do TCU, no artigo 53, § 3º. Logo após o exame, o Tribunal ordena ou o acolhimento e a apuração da denúncia, ou caso contrário, por não preenchimento dos requisitos legais e regimentais, procede-se o seu arquivamento, decidindo, igualmente, pela manutenção ou cancelamento do sigilo, em conformidade com o artigo 55, § 1º, do mesmo dispositivo legal, em qualquer hipótese tanto o denunciante e o denunciado são informados das decisões adotadas pelo Tribunal.

A garantia do combate à corrupção passa por instituições competentes e ágeis, com credibilidade, que disponibilizem instrumentos facilitadores do controle e, acima de tudo, amplie a todos os segmentos da população a possibilidade de controlar. A participação cidadã através da Ouvidoria dos Tribunais de Contas representa um instrumento fundamental neste combate.

A função de ouvidoria nos tribunais de contas representa uma das principais vias de controle direto da sociedade sobre a gestão pública, bem como um espaço para o debate e o consenso em torno do objetivo comum dos tribunais e da sociedade: a boa aplicação dos recursos públicos em prol do cidadão.

A função pedagógica e informacional dos tribunais de contas não está previsto na Constituição Federal, mas sim em leis infraconstitucionais, leis orgânicas e em seus planos estratégicos.

As Cortes de Contas são órgãos de índole constitucional têm suas funções delineadas no artigo 71 da Constituição Federal. Abarcam a análise de contas de governo (emissão de parecer) e de gestão (julgamento) dos agentes políticos, ou seja, desde a avaliação da gestão propriamente dita (apreciação por meio de parecer com decisão final prolatada pelos respectivos Parlamentos), como também dos atos de pessoal, licitações e contratos, repasses públicos ao terceiro setor e adiantamentos (decisão final pelos próprios tribunais de contas). Para consecução de suas responsabilidades, as Casas de Contas possuem prerrogativa para aplicação de sanções e multas no caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas (teoria dos poderes implícitos), sem prejuízo de sua atuação pedagógica junto ao gestor público e de seu poder regulamentar/normativo (respeitando-se as diretrizes constitucionais e infra legais).

O papel pedagógico e informacional dos tribunais de contas não está previsto na Constituição Federal, mas sim em leis infraconstitucionais, leis orgânicas e em seus planos estratégicos. Essa atuação didática tem como proposta a ampliação da efetividade, com mais ênfase na orientação e menos na sanção, considerando que o consenso e as recomendações têm grande potencial de gerar mais resultados positivos do que as ações punitivas aplicadas por si só.

As escolas dos tribunais de contas ao assumir a missão tanto de promover e fomentar técnicas de indução de proveitosas escolhas públicas, como de filtrar tecnicamente projetos apresentados por equipes de governança das entidades cuja atuação é controlada por aquelas Cortes, contribuiria simultaneamente para efetividade de serviços públicos, para o bom exercício do controle externo e para a prevenção à corrupção.

É de fundamental relevância o papel orientativo dos tribunais de contas. É importante essa orientação porque, às vezes, o gestor descumpre uma recomendação por não compreendê-la, pela exegese interpretação daquela norma, como é feita. Evidentemente, no sistema legal, há várias interpretações para determinadas resoluções, leis, decretos, instruções normativas etc. As Cortes de Contas têm uma importante função pedagógica junto aos respectivos órgãos jurisdicionados, ofertando oportunidades de qualificação nas mais diversas áreas de atuação da Administração Pública.

Os TCs amparam o equilíbrio fiscal, adotam uma postura orientativa, com a emissão de alertas e avisos aos gestores, oferecendo a oportunidade de correção de equívocos, a importância de uma atuação mais humanizada e na formação pedagógica voltada para as atividades de controle social, ministrando cursos, palestras e elaborando concursos com premiações para o cidadão comum, no intuito de fomentar a fiscalização da res publica.

Da fiscalização contábil, financeira e orçamentária: arts. 70 a 75 da Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 trata, na seção IV, da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, dispondo sobre os mecanismos de controle interno e externo das entidades e órgãos da administração pública.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O caput do artigo nos informa que há dois tipos de controle, o controle externo e o controle interno.

Controle externo: Ocorre quando um poder fiscaliza o outro. O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo e no âmbito federal é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União.

Controle interno: Ocorre quando o próprio poder fiscaliza suas respectivas contas. Todos os poderes devem por meio de sua própria estrutura interna fazer este “autocontrole”.

Por fiscalização financeira e orçamentária, podemos entender o controle dos diversos aspectos das finanças públicas. Não apenas do gasto público (despesa pública), mas do endividamento, das renúncias de receitas e da execução orçamentária. Todas as matérias de direito financeiro devem estar submetidas a controle.

A Constituição institui um rigoroso modelo de controle financeiro do patrimônio e das despesas públicas em geral (inclusive subvenções e renúncia de receitas), que se concentra em torno dos princípios da Administração Pública de legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade e eficiência (art. 37, CF). Nesse sentido temos uma análise do mérito administrativo.

Aplicação das subvenções e renúncia de receitas (financeira): análise dos incentivos oferecidos pela administração pública.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

O Tribunal de Contas da União tem um importante papel no controle externo, pois ele auxilia o Congresso Nacional no aspecto técnico do controle, importante ressaltar que OTCU não é subordinado ao poder legislativo, tendo total autonomia para exercer suas funções constitucionalmente previstas.

 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

Apreciar as contas do Presidente

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

Aqui se deve ter em mente uma distinção muito importante, pois quem julga as contas do Presidente da República é o Congresso Nacional, enquanto que o TCU apenas aprecia via parecer.

Julgamento das contas do PR -> CN

Aprecias as contas do PR -> TCU

Julgar as contas dos administradores

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Se o TCU não é competência para julgar as contas do Presidente, não podemos dizer o mesmo para as contas dos “demais responsáveis” por bens públicos.

Julgamento do TCU

Contas do PR -> TCU apenas aprecia

Demais administradores -> TCU julga

Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

TCU aprecia:

legalidade dos atos de admissão de pessoal

concessões de aposentadorias, reformas e pensões,

TCU não aprecia:

nomeações para cargo de provimento em comissão

melhorias posteriores das aposentadorias que não alterem o fundamento legal do ato concessório

Frisa-se que a análise do TCU nas aposentadorias, reforma se pensões é apenas nos aspectos de legalidade do ato, além disso, essa análise não se aplica aos benefícios do RGPS.

Tribunais de Contas têm cinco anos para apreciar concessão de aposentadoria

Realizar inspeções e auditorias

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

Observe que as inspeções e auditorias nos demais poderes e administradores podem se iniciar de ofício ou de forma provocada, sem excluir a possibilidade de qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU (Art. 74, §2º).

Fiscalizar as empresas supranacionais que a União tenha participação

V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

Trata-se de um inciso capcioso, pois cabe ao TCU fiscalizar apenas as contas nacionais das empresas supranacionais (aquelas que operam em vários países) em que a União participe do capital social, direita ou indiretamente.

Fiscalizar convênio da União com demais entes

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

Aqui é importante conhecer o posicionamento do STF (MS 24.312-RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, 19.02.2003) que entendeu que o TCU não tem competência para fiscalizar a aplicação dos recursos recebidos a títulos de “royalties” decorrentes da extração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural, pelos Estados e Municípios, pois estes recursos são receitas originárias (CF, Art. 20, § 1º), dessa forma, não há que se falar em “repasse”.

Prestar informações ao Congresso Nacional

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Aplicar sanções

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

Vale ressaltar que as decisões do TCU de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo (título executivo extrajudicial), conforme Art. 71, § 3º, ou seja, o Judiciário pode utilizar a decisão do TCU para realizar a execução da dívida.

Assinar prazo para adoção de providências

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

Sustar ato impugnado

X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

Entretanto no caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis (§1º).

Sustação de ato -> TCU

Sustação de Contrato – Congresso

Obs. Caso haja inercia do Congresso Nacional ou do Poder Executivo, por mais de 90 dias, o TCU poderá sustar o contrato (§2º).

Representar sobre irregularidades

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Exemplo: Comunicar ao MP sobre crime.

Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.

§ 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

§ 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º Caberá a uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República.”

Para “julgar” as contas, o Congresso Nacional vê-se assessorado pela Comissão Mista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, composta por 84 membros titulares, sendo 63 deputados e 21 senadores, que tem a missão de examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias, de lei orçamentária anual e seus créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República.

O Parecer Prévio pode ser definido como ato de análise técnica de apreciação especializada do Tribunal de Contas da União, mediante decisão seguida de devido processo legal, na qual o Tribunal recomenda ou sugere ao Congresso Nacional a aprovação, a aprovação com “ressalvas” ou s rejeição das contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder Executivo.

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. .

§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 3° - Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.

§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

O artigo 73 apresenta a estrutura do TCU.

Sede: Distrito Federal

Jurisdição: todo o território nacional

Atribuições: no que couber as previstas aos Tribunais do Judiciário (Art. 96)

Membros: 9

Requisitos dos Ministros do Tribunal de Contas da União (§1º):

Brasileiro

Mais de 35 e menos de 65 anos

Idoneidade moral e reputação ilibada;

Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

Mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional

Escolha (§2º):

1/3 (3 membros) pelo Presidente, com aprovação do Senado*

2/3 (6 membros) pelo Congresso Nacional

Sendo 2 dos 3 alternadamente dentre auditores e membros do MP junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;

Prerrogativas dos Ministros e dos Auditores do TCU

Quanto a garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens:

Ministros do TCU -> Ministros do STJ (§3º),

Auditor do TCU -> juiz de TRF (§4º).

Auditor quando em substituição a Ministro -> Ministros do TCU (§4º).

As cortes de contas seguem o exemplo dos tribunais judiciários no que concerne às garantias de independência, sendo também detentoras de autonomia funcional, administrativa e financeira, das quais decorre, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e funcionamento, conforme interpretação sistemática dos arts. 73, 75 e 96, II, d, da Constituição Federal. [ADI 4.418, rel. min. Dias Toffoli, j. 15-12-2016, P, DJE de 3-3-2017.] Vide ADI 1.994, rel. min. Eros Grau, j. 24-5-2006, P, DJ de 8-9-2006

Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República. [ADI 4.190 MC-REF, rel. min. Celso de Mello, j. 10-3-2010, P, DJE de 11-6-2010.]

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Assim, os responsáveis pelo controle interno ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade deverão dar ciência ao TCU, sob pena de responsabilidade solidária (§1º).

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.

No caso dos Estados e Municípios, as normas estabelecidas ao Tribunal de Contas da União aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, que serão integrados por sete conselheiros.

Os tribunais de contas e a proteção aos direitos humanos

Os direitos humanos são os direitos e liberdades básicas que devem gozar todos os seres humanos, pressupondo o acesso às condições elementares para o gozo de uma vida digna, além de garantir a liberdade de pensamento e de expressão e a igualdade perante a lei. São direitos humanos básicos: direito à vida, à liberdade de expressão de opinião e de religião, direito à saúde, à educação e ao trabalho.

Os direitos humanos são uma garantia de valores de abrangência universal. O objetivo é garantir o mínimo para a vida humana ser digna e respeitada segundo as próprias liberdades.

Segundo a Organizações das Nações Unidas (ONU), os direitos humanos significam a garantia de proteção às pessoas. Isso abrange as ações (ou falta delas) por parte do Estado que possam pôr em risco a dignidade da vida humana.

Basicamente, os direitos humanos são o direito à livre expressão (opinião e religião), direito à saúde básica, à educação (alfabetização, sobretudo) e a trabalho digno.

Os direitos humanos são afetados pela atuação dos TCs: o tratamento dispensado aos cidadãos encarcerados, a qualidade da segurança pública, da saúde e da educação são resultado da correta aplicação das despesas públicas, o que deve ser fiscalizado pelos Tribunais. Portanto, a dimensão dos direitos humanos resguardados pelos TCs são enormes.

A tutela da dignidade da pessoa humana é simultaneamente limite e tarefa dos poderes estatais, nos quais se inserem os TCs (mesmo não sendo um “poder” propriamente dito), e da comunidade em geral, de todos e de cada um, condição dúplice esta que também aponta para uma paralela e conexa dimensão defensiva e prestacional da dignidade. Quanto à dignidade humana, importante a ressalva de que é o Estado que existe em função da pessoa humana, e não o contrário, já que o ser humano constitui a finalidade precípua, e não meio da atividade estatal.

Os TCs deverão observar a atuação dos administradores, analisando se de fato a dignidade dos administrados é um fim que está sendo buscado. Assim, o controle externo deverá buscar, além da simples análise da aplicação de recursos mínimos estabelecidos na Constituição Federal (no que se refere à saúde e à educação), uma avaliação da eficácia e eficiência dos direitos prestados.

As políticas públicas são indispensáveis para a garantia e a promoção de direitos fundamentais e igualmente envolvem gastos e investimentos; como os recursos são limitados, será preciso priorizar e escolher as receitas públicas disponíveis que serão investidas. A otimização da aplicação dos recursos orçamentários em saúde e educação, elucidou-se uma maior eficácia jurídica das normas constitucionais referentes aos direitos à saúde e educação.

A relevância de o controle público abordar o direito à boa administração pública e focalizar-se na correlação entre “boa política” e “boa finança”. Felizmente, andamentos iniciais nesse sentido têm sido dados pelo Tribunal de Contas da União e de alguns Tribunais de Contas estaduais de nosso país. O controle das políticas públicas, pelos Tribunais de Contas demonstra ferramenta indispensável, não apenas cingindo-se a um controle da legalidade, indo além, de maneira a zelar o cumprimento de princípios, proteção dos direitos humanos e deveres fundamentais.

Notas e Referências:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03 /constituição /constituição.htm>. Acesso em: 01 de mar. de 2023.

BRASIL. Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8443.htm>. Acesso em: 01 de mar. de 2023.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/inicio/>. Acesso em: 01 de mar. de 2023.

BRASIL. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: . Acesso em: 01 de mar. de 2023.

FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, p. 142, 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967.

ONU. Organização das Nações Unidas. Disponível em: . Acesso em: 01 de mar. 2023.