A análise da legalidade pelos Tribunais de Contas estaduais das contratações temporárias de servidores públicos nos Estados e Municípios

RESUMO

Este artigo tem por objetivo de forma sucinta fazer uma análise da legalidade pelos Tribunais de Contas estaduais das contratações temporárias de servidores públicos nos Estados e Municípios.

PALAVRAS-CHAVE: Análise; Legalidade; Contratações; Temporárias; TCEs.

ABSTRACT: This article aims to succinctly analyze the legality by the State Audit Courts of the temporary hiring of public servants in the States and Municipalities.

KEYWORDS: Analysis; Legality; Hiring; Temporary; TCEs.

RESUMEN: Este artículo tiene como objetivo analizar sucintamente la legalidad por parte de los Tribunales de Cuentas provinciales de la contratación temporal de servidores públicos en las Provincias y Municipios.

PALABRAS CLAVE: Análisis; Legalidad; Contratación; Temporal; TCEs.

INTRODUÇÃO

A contratação do servidor público temporário se dá mediante necessidade de atender demandas específicas de excepcional interesse público da União, Estados e Municípios.

São aqueles contratados por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, art. 37, IX, da Constituição Federal; O regime a eles imposto é contratual, sem vínculo com cargo ou emprego público.

Esta pesquisa justifica-se pela extrema relevância da quantidade de contratações temporárias de servidores públicos que ocorrem atualmente nos Estados e Municípios e que são objeto da análise da legalidade pelos Tribunais de Contas estaduais.

DESENVOLVIMENTO

Da norma constitucional, doutrina e jurisprudência podem ser inferidos quatro requisitos básicos para a contratação temporária de pessoal, são eles: Previsão legal das hipóteses de contratação (lei), tempo determinado da contratação, necessidade temporária e excepcional interesse público.

O ato administrativo que desencadear o processo de contratação temporária deve conter, além de outros elementos, a justificativa da contratação. O gestor deve demonstrar que a situação concreta justifica a contratação temporária conforme hipótese prevista na legislação do município.

A simples indicação do dispositivo legal que ensejou a contratação temporária não é suficiente para justificar a celebração de contratos, devendo o gestor complementar no ato do processo de contratação as razões que o levaram a selecionar pessoal sem concurso público.

Por exemplo, se o gestor celebra contratos temporários para substituição de professores da rede de ensino, ele deve indicar quais foram os professores efetivos que se afastaram do cargo, justificando, assim, a celebração dos contratos. Notem que há distinção entre justificar a contratação e indicar o dispositivo legal que a fundamentou. Enquanto a indicação do dispositivo legal evidencia que há legalidade (previsão legal) para os contratos, a justificativa (motivação) explica a situação fática que ensejou a contratação. A exposição dos motivos que enseje à contratação temporária, inclusive com fundamentação fática e jurídica comprobatória da necessidade excepcional de pessoal.

As contratações temporárias são proibidas para atividades meramente burocráticas (STF: ADI 2987 e 3430), como por exemplo atividades que envolvam poder de polícia e atividades de fiscalização.

Exemplos de casos em que são permitidas as contratações temporárias: afastamentos legais de professores ou vacância desses cargos; início de mandato eletivo com insuficiência de pessoal; profissionais da saúde para atendimento a programas intensivos, endemias e epidemias; guarda-vidas temporários; frustação dos resultados de concursos públicos realizados; caso fortuito ou força maior. Calamidades públicas; servidores em afastamentos legais; vacância de cargos; crescimento inesperado dos serviços e criação de novos órgãos.

DA NECESSIDADE DE LEI REGULAMENTADORA PARA A CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA

É uma exigência constitucional, cada ente edita a lei local que regulamente a contratação temporária com a obrigação de estipular prazos específicos e determinados para as contratações temporárias, atendendo aos Princípios da razoabilidade, proporcionalidade e da moralidade.

Inaplicabilidade de outra legislação ao ente, os municípios não podem realizar contratos temporários com base nas leis regulamentadoras da União, Estados ou do Distrito Federal, muito menos o Estado se valer de hipóteses de excepcionalidade previstas em legislações de outros entes federativos.  

Previsão explicita das hipóteses excepcionais autorizadoras da contratação temporária na lei local regulamentadora. É vedada hipóteses abrangentes e genéricas (STF: ADI 3116 e 2125).

Requisitos necessários para eficiência da lei regulamentadora da contratação temporária: deve ser lei própria, em sentido estrito; estabelecer objetivamente os limites para os casos de contratações temporárias por tempo determinado; prazo de duração dos contratos e de suas prorrogações; forma de realização do processo de seleção simplificada e da escolha dos contratados.

DOS PRAZOS NAS CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS

A Constituição Federal não delimita os prazos, delegando (implicitamente) as Leis Federal, Distrital, Estaduais e Municipais.

A Lei regulamentadora tem que definir os prazos máximos dos contratos temporários, considerando as hipóteses permissivas para contratação. É permitido possibilidades de prazos diferenciados, de acordo com as situações justificadoras da contratação temporária. Não existem regras ou critérios objetivos para fixação dos prazos, deve existir plena observância aos Princípios da razoabilidade e moralidade.

Proibição de prazos genéricos ou condicionados a evento futuro. Vedação de prazos demasiadamente longos, regra geral 24 (vinte e quatro) meses, excetuando-se os casos de características ou de natureza excepcionais.

Aspectos a serem considerados sobre os prazos na elaboração do projeto de lei: peculiaridades locais (porte econômico do município, área geográfica, número de habitantes, população urbana e rural, infraestrutura existente etc.); as situações de excepcional interesse público; ausência de candidato inscrito ou aprovado em concurso público e tempo previsto para que a necessidade temporária seja suprida.

PRORROGAÇÃO DO CONTRATO TEMPORÁRIO

A prorrogação é permitida uma única vez e por igual período do contrato inicial (STF: ADI 890). A Lei regulamentadora deve estipular período de carência para que o mesmo servidor possa ser contratado novamente. Evitar contratações sucessivas e perpétuas.

PRAZO DE CARÊNCIA ENTRE RECONTRATAÇÕES

Intervalo de tempo entre o final de vigência da contratação e o início de vigência do novo contrato; mesmo servidor e a função; previsão na lei regulamentadora mensurado conforme a finalidade e essencialidade das hipóteses de contratações temporárias e vedação válida independemente se o servidor foi aprovado novamente em processo seletivo simplificado público.

EXCEÇÕES PERMISSIVAS DE RECONTRATAÇÃO SEM PERÍODO DE CARÊNCIA

Situações excepcionais e sob justificativas inquestionáveis; inexistência de outra solução para o caso; risco iminente ou a concreta descontinuidade de serviço público relevante ou indispensável para a população local. Todas as hipóteses acima citadas, devem ser devidamente comprovadas pelo Gestor responsável.

A constitucionalidade da vedação da recontratação (STF: RE 635.648).

AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS PODEM SER CONTRATADOS POR PROCESSO SELETIVO PÚBLICO

Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias podem ser contratados por meio de processo seletivo público.

A Emenda Constitucional nº 51 de 14/02/2006.

Art. 198, § 4º da CF: “Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação”.

O Processo Seletivo Simplificado é ferramenta que permite o Gestor público atuar de forma mais dinâmica e célere na escolha dos servidores contratados temporariamente. Os critérios objetivos para a avaliação devem ter ampla publicidade e respeitando a isonomia e impessoalidade. Preferencialmente através de provas ou provas e títulos.

Excepcionalmente diante de situações urgentes (por exemplo: pandemias), onde ausente tempo para a realização de provas, é possível a utilização de avaliação por análise curricular, desde que a forma de pontuação esteja definida de maneira objetiva e clara no edital e contemple a qualificação, experiência e habilidades específicas necessárias para o desempenho das atividades a serem realizadas.

QUANTITATIVO DE VAGAS E CADASTRO DE RESERVA

As vagas a serem preenchidas devem constar no Edital de abertura do Processo Seletivo Simplificado de maneira clara e específica; também é possível a realização de processo seletivo para cadastro de reserva, realizando a contratação temporária conforme surgir a necessidade durante o período do certame; referida medida mostra-se bastante eficaz para aqueles cargos em que existam grande rotatividade.

MOMENTO DE VERIFICAÇÃO DA NECESSIDADE TEMPORÁRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO

Não existem dúvidas que se deve aferir o cumprimento dos requisitos constitucionais do art. 37, IX da CF no momento em que ocorrer a contratação temporária e não na abertura do processo seletivo simplificado.

VIGÊNCIA E PRORROGAÇÃO

Compete a Lei regulamentadora estipular os prazos de validade e da possibilidade de prorrogação dos processos seletivos simplificados, utilizando-se, por analogia, o prazo máximo previsto para os concursos públicos – art. 37, III da CF.

CRITÉRIOS MÍNIMOS CONSTANTES EM UM PROCESSO SELETIVO SIMPLIFICADO

Edital público, com ampla divulgação; período de inscrições de pelos menos 7 (sete) dias; prazo de recursos de pelo menos 2 (dois) dias; fixar no edital ou editais critérios objetivos e impessoais para a seleção dos interessados e publicar o resultado, a homologação, e a classificação de cada candidato com a pontuação final obtida.

COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS

Previsão legal: Art. 71, III da CF.

Tomando-se como exemplo o Tribunal de Contas do Estado do Piauí que é o mais antigo Tribunal de Contas estadual do Brasil (Art. 86, III, “a” da Constituição do Estado do Piauí, Lei Orgânica do TCE/PI, Art. 2º, IV, Art. 104, II, Regimento Interno do TCE/PI, Art. 1º, IV, Art. 82, V, “a”, Art. 197, I, Art. 316, I, Art. 375, § 3º, Resolução TCE/PI nº 23, de 06 de outubro de 2019).

OBSERVAÇÕES NAS CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS

Todas as áreas (saúde, educação, segurança etc.) que realizem contratações por prazo determinado devem cumprir os requisitos constitucionais insculpidos no art. 37, IX da CF. Os gastos com as contratações por tempo determinado, que continuam autorizadas (art. 8º, IV, da Lei Complementar nº 173/2020), desde que cumpridos os requisitos exigidos devem compor o total das despesas com pessoal para efeitos da LRF.

O aumento de despesas com pessoal decorrente de admissões temporárias para atendimento ao combate a pandemia do COVID-19 exime o Gestor, enquanto permanecer a situação de calamidade pública das sanções e determinações decorrentes do descumprimento dos limites de gastos com pessoal estabelecidos na LRF.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Constituição Federal, no art. 37, IX, estabeleceu que as contratações por tempo determinado são possíveis “para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”. As contratações temporárias na administração pública somente podem ocorrer nas expressas hipóteses previstas na lei inerente ao respectivo ente da federação, desde que realmente seja temporária a contratação, esteja presente o interesse público, e que a medida seja em caráter excepcional.

Ocorre na atualidade por dados de alguns Tribunais de Contas estaduais, como por exemplo podemos citar um levantamento recente do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba nos 223 municípios paraibanos, 222 municípios realizaram contratação temporária que na prática, para cada servidor efetivo, o gestor municipal contratou três servidores temporários demonstrando que a contratação temporária e esporádica de servidores públicos se tornou a regra e o regular concurso público, a exceção.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 30 de jan. de 2022.

BRASIL. Constituição do Estado do Piauí. Disponível em: < http://legislacao.pi.gov.br/legislacao/default/ato/14853>. Acesso em: 30 de jan. de 2022.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/inicio/>. Acesso em: 30 de jan. de 2022.

BRASIL. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: <https://www.tce.pi.gov.br/>. Acesso em: 30 de jan. de 2022.

TCE/MS. Parecer – C 10/2018. Questão 1: O Município pode convocar professor para ministrar aula em caráter temporário em razão de excepcional interesse público? Questão 2: O Município pode convocar professor para ministrar aula em caráter temporário com fundamento em legislação estadual, ou seja, na lei e decreto específico do Estado? Questão 3: O Município pode convocar professor para ministrar aula em caráter temporário com fundamento em legislação municipal, ou seja, na lei e decreto específico do Município? Questão 4: O procedimento para convocação de professor para ministrar aula em caráter temporário se formaliza direta-mente por meio de resolução ou processo seletivo simplificado? Questão 5: Em caso de processo seletivo simplificado, o Município pode realizar por meio de comissão especial municipal constituída ou contratar empresa especializada para tal fim? Disponível em: <http://www.tce.ms.gov.br/Jurisprudencia/viewers/pdfjs/viewer.html?name=PARECER-C%20N%C2%BA%2000.0010.18.pdf&file=%2FJurisprudencia%2Fdocument%3FdocumentType%3Dcmis%3Adocument%26objectId%3D7397b4c3-8a21-49e7-8ed8-694454999a22>. Acesso em: 30 de jan. 2022.

TCE/MS. Parecer – C 05/2021. EMENTA - CONSULTA – CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA POR EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO – PREVISÃO EM LEGISLAÇÃO MUNICIPAL – FIXAÇÃO DOS PRAZOS MÁXIMOS PARA A VIGÊNCIA – PROIBIÇÃO DE CONTRATAÇÃO SUCESSIVA – POSSIBILIDADE DE RECONTRATAÇÃO POSTERIOR AO CUMPRIMENTO DE PERÍODO DE CARÊNCIA ENTRE O TERMO FINAL DO CONTRATO ANTERIORMENTE CELEBRADO E O TERMO INICIAL DO NOVO CONTRATO – JUSTIFICATIVA DA SITUAÇÃO EXCEPCIONAL – VEDAÇÃO INDEPENDE DO MODO OU DA FORMA DO PROCESSO SELETIVO SIMPLIFICADO – DURAÇÃO DA CONTRATAÇÃO – EXCEPCIONALIDADE DE HIPÓTESES DE TEMPORARIEDADES LONGAS – TEMPORARIEDADE – PRESSUPOSTO ESSENCIAL – DEVER DE OBEDIÊNCIA – COMPOSIÇÃO DOS GASTOS NO TOTAL DAS DESPESAS COM PESSOAL – CONTRATAÇÕES PARA ATIVIDADES NO COMBATE AO CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19) – AUMENTO DE DESPESAS COM PESSOAL – SITUAÇÃO DE CALAMIDADE PÚBLICA CONSIDERADA PARA FINS DE NÃO APLICAÇÃO DE SANÇÕES E DETERMINAÇÕES DECORRENTES DO DESCUMPRIMENTO DOS LIMITES DE GASTOS COM PESSOAL. Disponível em: <http://www.tce.ms.gov.br/Jurisprudencia/viewers/pdfjs/viewer.html?name=Parecer%20C%20n%C2%BA%2000-0005-2021&file=%2FJurisprudencia%2Fdocument%3FdocumentType%3Dcmis%3Adocument%26objectId%3Df73f24c4-383e-42af-880d-13c131c398b0>. Acesso em: 30 de jan. 2022.

TCE/PB. Levantamento realizado pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE-PB). Disponível em: <https://tce.pb.gov.br/noticias/tce-pb-ve-excesso-de-temporarios-em-prefeituras-em-223-municipios-sao-mais-de-62-3-mil-contratos-2018por-excepcional-interesse-publico2019>. Acesso em: 30 de jan. 2022.

TCE/PI. Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: <https://www.tce.pi.gov.br/wp-content/uploads/2021/07/LOTCE.-atualizada-2021.pdf>. Acesso em: 30 de jan. 2022.

TCE/PI. Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: <https://www.tce.pi.gov.br/wp-content/uploads/2022/01/REGIMENTO_INTERNO_WORD-atualizado-ate-05-01-2022-.pdf>. Acesso em: 30 de jan. de 2022.

TCE/PI. Resolução nº 23/2016, de 06 de outubro de 2016. Dispõe sobre o envio e acesso a informações necessárias e estabelece procedimentos para exame, apreciação e registro dos atos de admissão de pessoal pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: <https://www.tce.pi.gov.br/wp-content/uploads/2016/12/Resolu%C3%A7%C3%A3o-n%C2%BA-23-16-Com-altera%C3%A7%C3%B5es-da-Resolu%C3%A7%C3%A3o-33-2016.pdf>. Acesso em: 30 de jan. 2022.