Da fiscalização contábil, financeira e orçamentária: arts. 70 a 75 da Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 trata, na seção IV, da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, dispondo sobre os mecanismos de controle interno e externo das entidades e órgãos da administração pública.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O caput do artigo 70, da CF/1988 nos informa que há dois tipos de controle, o controle externo e o controle interno.

Controle externo: Ocorre quando um poder fiscaliza o outro. O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo e no âmbito federal é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União.

Controle interno: Ocorre quando o próprio poder fiscaliza suas respectivas contas. Todos os poderes devem por meio de sua própria estrutura interna fazer este “autocontrole”.

Por fiscalização financeira e orçamentária, podemos entender o controle dos diversos aspectos das finanças públicas. Não apenas do gasto público (despesa pública), mas do endividamento, das renúncias de receitas e da execução orçamentária. Todas as matérias de direito financeiro devem estar submetidas a controle.

A Constituição institui um rigoroso modelo de controle financeiro do patrimônio e das despesas públicas em geral (inclusive subvenções e renúncia de receitas), que se concentra em torno dos princípios da Administração Pública de legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade e eficiência (art. 37, CF). Nesse sentido temos uma análise do mérito administrativo.

Aplicação das subvenções e renúncia de receitas (financeira): análise dos incentivos oferecidos pela administração pública.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

O Tribunal de Contas da União tem um importante papel no controle externo, pois ele auxilia o Congresso Nacional no aspecto técnico do controle, importante ressaltar que o TCU não é subordinado ao poder legislativo, tendo total autonomia para exercer suas funções constitucionalmente previstas.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

Apreciar as contas do Presidente

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

Aqui se deve ter em mente uma distinção muito importante, pois quem julga as contas do Presidente da República é o Congresso Nacional, enquanto que o TCU apenas aprecia via parecer.

Julgamento das contas do PR -> CN

Aprecias as contas do PR -> TCU

Julgar as contas dos administradores

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Se o TCU não é competência para julgar as contas do Presidente, não podemos dizer o mesmo para as contas dos “demais responsáveis” por bens públicos.

Julgamento do TCU

Contas do PR -> TCU apenas aprecia

Demais administradores -> TCU julga

Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

TCU aprecia:

legalidade dos atos de admissão de pessoal

concessões de aposentadorias, reformas e pensões,

TCU não aprecia:

nomeações para cargo de provimento em comissão

melhorias posteriores das aposentadorias que não alterem o fundamento legal do ato concessório

Frisa-se que a análise do TCU nas aposentadorias, reforma se pensões é apenas nos aspectos de legalidade do ato, além disso essa análise não se aplica aos benefícios do RGPS.

Tribunais de Contas têm cinco anos para apreciar concessão de aposentadoria

Realizar inspeções e auditorias

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

Observe que as inspeções e auditorias nos demais poderes e administradores podem se iniciar de ofício ou de forma provocada, sem excluir a possibilidade de qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU (Art. 74, §2º).

Fiscalizar as empresas supranacionais que a União tenha participação

V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

Trata-se de um inciso capcioso, pois cabe ao TCU fiscalizar apenas as contas nacionais das empresas supranacionais (aquelas que operam em vários países) em que a União participe do capital social, direita ou indiretamente.

Fiscalizar convênio da União com demais entes

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

Aqui é importante conhecer o posicionamento do STF (MS 24.312-RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, 19.02.2003) que entendeu que o TCU não tem competência para fiscalizar a aplicação dos recursos recebidos a títulos de “royalties” decorrentes da extração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural, pelos Estados e Municípios, pois estes recursos são receitas originárias (CF, Art. 20, § 1º), dessa forma, não há que se falar em “repasse”.

Prestar informações ao Congresso Nacional

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Aplicar sanções

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

Vale ressaltar que as decisões do TCU de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo (título executivo extrajudicial), conforme Art. 71, § 3º, ou seja, o Judiciário pode utilizar a decisão do TCU para realizar a execução da dívida.

Assinar prazo para adoção de providências

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

Sustar ato impugnado

X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

Entretanto no caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis (§1º).

Sustação de ato -> TCU

Sustação de Contrato – Congresso

Obs. Caso haja inercia do Congresso Nacional ou do Poder Executivo, por mais de 90 dias, o TCU poderá sustar o contrato (§2º).

Representar sobre irregularidades

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Exemplo: Comunicar ao MP sobre crime.

Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.

§ 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

§ 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º Caberá a uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República.”

Para “julgar” as contas, o Congresso Nacional vê-se assessorado pela Comissão Mista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, composta por 84 membros titulares, sendo 63 deputados e 21 senadores, que tem a missão de examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias, de lei orçamentária anual e seus créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República.

O Parecer Prévio pode ser definido como ato de análise técnica de apreciação especializada do Tribunal de Contas da União, mediante decisão seguida de devido processo legal, na qual o Tribunal recomenda ou sugere ao Congresso Nacional a aprovação, a aprovação com “ressalvas” ou s rejeição das contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder Executivo.

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. .

§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 3° - Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.

§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

O artigo 73 apresenta a estrutura do TCU.

Sede: Distrito Federal

Jurisdição: todo o território nacional

Atribuições: no que couber as previstas aos Tribunais do Judiciário (Art. 96)

Membros: 9

Requisitos dos Ministros do Tribunal de Contas da União (§1º):

Brasileiro

Mais de 35 e menos de 65 anos

Idoneidade moral e reputação ilibada;

Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

Mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional

Escolha (§2º):

1/3 (3 membros) pelo Presidente, com aprovação do Senado*

2/3 (6 membros) pelo Congresso Nacional

Sendo 2 dos 3 alternadamente dentre auditores e membros do MP junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;

Prerrogativas dos Ministros e dos Auditores do TCU

Quanto a garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens:

Ministros do TCU -> Ministros do STJ (§3º),

Auditor do TCU -> juiz de TRF (§4º).

Auditor quando em substituição a Ministro -> Ministros do TCU (§4º).

As cortes de contas seguem o exemplo dos tribunais judiciários no que concerne às garantias de independência, sendo também detentoras de autonomia funcional, administrativa e financeira, das quais decorre, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e funcionamento, conforme interpretação sistemática dos arts. 73, 75 e 96, II, d, da Constituição Federal. [ADI 4.418, rel. min. Dias Toffoli, j. 15-12-2016, P, DJE de 3-3-2017.] Vide ADI 1.994, rel. min. Eros Grau, j. 24-5-2006, P, DJ de 8-9-2006

Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República. [ADI 4.190 MC-REF, rel. min. Celso de Mello, j. 10-3-2010, P, DJE de 11-6-2010.]

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Assim, os responsáveis pelo controle interno ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade deverão dar ciência ao TCU, sob pena de responsabilidade solidária (§1º).

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.

No caso dos Estados e Municípios, as normas estabelecidas ao Tribunal de Contas da União aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, que serão integrados por sete conselheiros.

Notas e Referências:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03 /constituição /constituição.htm>. Acesso em: 20 de fev. de 2023.

BRASIL. Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8443.htm>. Acesso em: 20 de fev. de 2023.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Disponível em: < https://portal.tcu.gov.br/inicio/>. Acesso em: 20 de fev. de 2023.