OBSERVAÇÕES ENVOLVENDO OS PRINCIPAIS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

RESUMO

O Estado possui entre as suas funções o dever de zelar pelo cumprimento da lei e pelas garantias individuais do cidadão. Contudo, para que essas duas atividades sejam cumpridas algumas prerrogativas são necessárias. Dentre elas estão àquelas garantias emanadas dos poderes administrativos, sem as quais não haveria possibilidade de exercer uma gestão pública adequada e condizente com os deveres estatais. Dessa forma, surge o seguinte questionamento: como os poderes administrativos auxiliam o Estado no cumprimento dos seus deveres para com os administrados? A partir da resposta a essa questão será possível desenvolver o presente trabalho e alcançar o objetivo aqui proposto, o de identificar as principais características dos poderes da administração pública. Diante dessas informações, a presente pesquisa se trata de uma revisão bibliográfica, com uma abordagem exploratória, cujos dados serão coletados em fontes secundárias como livros e manuais. Os dados obtidos a partir desta coleta serão analisados através de uma abordagem qualitativa com vistas a atingir o objetivo apontado acima.

PALAVRAS-CHAVE: Poderes. Regulamentar. Polícia. Disciplinar. Hierárquico.

1 INTRODUÇÃO

A administração pública é um meio de ação para o Estado, através dela ele cumpre algumas de suas funções, dentre tais funções está à busca por atingir os interesses coletivos.

Contudo, para que a administração consiga agir e cumprir seu dever, algumas prerrogativas são necessárias. Dessa forma, ela faz uso de alguns poderes administrativos, os quais possuem o intuito de limitar o interesse privado para alcançar um interesse maior.

Dessa forma, com o intento de acentuar a compreensão a cerca dos poderes da administração pública, o desenvolvimento foi dividido da seguinte maneira.

O trabalho possui uma seção com quatro subseções, cada subseção diz respeito a um poder da administração. A seção única trouxe informações iniciais a respeito do tema, visando esclarecer a cerca da função de tais poderes.

A primeira subseção abordou o poder regulamentar ou normativo, o qual é o responsável pela regulamentação dos atos administrativos, pois em que pese à obrigatoriedade do Estado seguir a lei, nem sempre ela está clara o suficiente, momento em que se faz necessário a regulamentação através de atos do administrador.

A segunda subseção abordou o poder de polícia, considerado por muitos o mais importante poder da administração pública. É através dele que o administrador poderá aplicar sanções aos administrados. O poder de polícia serve para regular os interesses privados em prol do coletivo.

Na terceira subseção diz respeito ao poder disciplinar, esclarecendo que é através dele que o gestor, de forma motivada e após o devido processo legal, poderá aplicar punições aos agentes públicos que não cumprem suas atividades como previsto.

A última subseção apresentou o poder hierárquico, ressaltando principalmente a diferença existente entre a hierarquia nas atividades administrativas dos poderes judiciário e legislativo e a ausência de hierarquia nas suas funções típicas.

Dessa maneira, após a apresentação inicial dos principais tópicos do trabalho, passa-se a estudá-los no presente trabalho, com vistas a atingir o seu objetivo, o de identificar as principais características dos poderes da administração pública.

2 PRIMEIRAS CONSIDERAÇÕES A RESPEITO DOS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

Como afirma Oliveira (2017), o Estado possui os poderes administrativos vinculados ao judiciário, ao legislativo e ao executivo e, ainda, o poder que esses órgãos e toda a gestão utilizam para administrar suas funções, nas palavras de Moreira Neto (2009), é um poder funcional.

Os poderes administrativos ou funcionais são utilizados pelos agentes vinculados à administração para conseguir desempenhar suas funções públicas, com vistas a atingir o interesse dos administrados. (OLIVEIRA, 2017).

Os poderes da administração nada mais são do que um dever-poder com caráter irrenunciável concedido com o intento de alcançar os objetivos da administração pública. (BANDEIRA DE MELLO, 2006; MEDAUAR, 2008).

Dessa forma, para esclarecer os poderes administrativos e suas finalidades, optou-se neste trabalho por trazer os quatro principais poderes na visão de Di Pietro (2018): poder regulamentar também conhecido por poder normativo, poder de polícia, poder disciplinar e poder hierárquico.

2.1 Poder regulamentar

Conforme Meirelles (1997) afirma, para que a administração pública consiga realizar suas atividades é preciso que determinados atos sejam emitidos, é através do poder regulamentar que esses atos nascem, ou seja, eles servem para regular os serviços da administração.

Contudo, o poder legislativo, que por regra é o responsável por criar as leis, não é o único poder que edita atos, o poder executivo e o judiciário também possuem essa atribuição, isso significa que eles exercem suas funções típicas e também, a função atípica de regular ou normatizar atos.

De acordo com Carvalho Filho (2008), a Constituição Federal em momento algum veta que o poder de legislar seja realizado pelo executivo e pelo judiciário, a ideia de exclusividade legislativa parte do princípio da separação dos poderes, porém, a doutrina tem se mostrado cada vez mais favorável a transferência dessa atividade.

Em que pese essas afirmações, Figueiredo (2003) assevera que o poder regulamentar é efetivado pela administração sem delegação, a gestão pública possui dentro de suas funções o poder de regular a legislação de modo que auxilie o exercício das suas atividades, visto que em algumas situações a lei não deixa claro o caminho a ser seguido.

De acordo com Reale (1980), os atos regulamentares podem ser originários quando editados por um órgão estatal para definir regras próprias, e derivados, quando objetivarem esclarecer leis já existentes.

Di Pietro (2018) aduz que o poder regulamentar é aquele utilizado pelo chefe do poder executivo para editar atos normativos contingentes às leis, auxiliando no seu cumprimento.

O poder regulamentar da administração pública pode ser realizado através de regulamentos quando praticados pelo chefe do executivo, ou decretos, portarias, resoluções, regimentos, dentre outras normas, quando editados por outra autoridade, sendo que neste caso o ato não terá o mesmo alcance do que no primeiro. (DI PIETRO, 2018).

A autora acima, Di Pietro (2018), ressalta que o mais importante é que em todas as situações mencionadas, o ato regulamentar não pode agir em oposição à lei e as suas previsões, cabendo ao Congresso Nacional e ao Supremo Tribunal Federal manter o controle de tais atos.

Como fora mencionado no início do texto, trata-se de um dever-poder, ou seja, a administração pode e deve agir quando verifica alguma lacuna na lei que a impeça de cumprir suas atribuições da maneira adequada. Contudo, caso isso não ocorra e a administração seja omissa, a Constituição Federal predisse duas alternativas, a primeira é o mandado de injunção e a segunda é a ação de inconstitucionalidade por omissão. (MEIRELLES, 1997).

Conclui-se que o poder regulamentar é o poder que a administração possui para editar atos que irão auxiliar no cumprimento das leis quando elas não estiverem claras em relação ao procedimento a ser seguido. Todos os atos são secundários às leis, e, por isso, estão em uma situação de subordinação a elas.

Dessa forma, eles somente podem esclarecer situações previstas e não criá-las. Através do poder regulamentar a administração interpreta a lei. (KNOPLOCK, 2016).

2.2 Poder de polícia

Na visão de Figueiredo (2003), o poder de polícia é o meio pelo qual a administração pública restringe os direitos individuais em favor do coletivo.

A previsão legal está contida no art. 78 do Código Tributário Nacional: “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato [...], em razão de interesse público [...].” (BRASIL, 1966).

Como é possível concluir após a previsão estabelecida pelo Código Tributário Nacional, a administração pública se utiliza do poder de polícia para disciplinar determinadas situações em prol do interesse público.

Bandeira de Mello (2006) assevera que o poder de polícia apresenta dois sentidos, sendo um restrito e outro amplo. O primeiro diz respeito à função administrativa baseada na lei, a qual possui o poder de restringir as atividades privadas em benefício do interesse público.

O segundo sentido, amplo, se refere a todas as atividades voltadas para satisfazer os interesses coletivos, mas ao contrário da primeira que dizia respeito à função administrativa, esse é voltado para todas as funções, ou seja, ele pode tanto legislar como regular uma legislação existente. (BANDEIRA DE MELLO, 2006).

Para Moreira Neto (2009), essa diferenciação entre poder de polícia em sentido restrito e em sentido amplo é feita para estabelecer a distinção entre polícia administrativa e poder de polícia, pois a polícia administrativa é aquela voltada a cumprir atos administrativos, ou seja, uma atividade mais restrita, enquanto que o poder de polícia está ligado ao sentido amplo da palavra e se relaciona ao poder de legislar.

Importante ressaltar que o termo poder de polícia vem sendo criticado por alguns doutrinadores, como Figueiredo (2003) e também Sundfeld (2003), os quais afirmam que a palavra polícia pode emanar um tom de autoritarismo, enquanto que na verdade o poder de polícia assim como todos os outros poderes da administração almeja o mesmo objetivo: alcançar os interesses coletivos através do adequado cumprimento da lei.

Outra consideração importante é a trazida por Oliveira (2017) ao mencionar o público alvo do poder de polícia: os particulares.

Por esse motivo, Di Pietro (2018) afirma que tratar do poder de polícia é afrontar as liberdades individuais em prol do coletivo, é apresentar uma limitação aos direitos do cidadão para que os mesmos direitos possam ser usufruídos por todos.

Cabe ainda explicar, de acordo com Knoplock (2016), que o poder de polícia possui três características principais: discricionariedade, autoexecutoriedade e a coercibilidade.

Para Di Pietro (2018), a primeira característica, discricionariedade, ocorre quando a lei deixa em aberto às alternativas da administração, ensejando a livre análise.

Dessa forma, essa característica se refere à opção que a gestão possui de agir desafogadamente, desde que esteja dentro da legalidade.

Enquanto que Knoplock (2016) explica que em outras situações, a lei impõe todas as probabilidades de ação, vinculando os atos da administração a sua previsão.

Em relação à segunda característica, autoexecutoriedade, Carvalho Filho (2008) sustenta que como o próprio nome já diz, é a possibilidade de executar suas próprias decisões sem a necessidade de autorização judicial, dentre os exemplos apresentados pela doutrina está à apreensão de mercadorias e a interdição de um estabelecimento comercial, desde que os motivos sejam legais, a administração pública pode realizar essas atividades sem qualquer autorização do judiciário.

A última característica, a coercibilidade, está ligada a característica anterior, visto que o Estado somente pode executar seus atos sem uma decisão judicial em virtude do poder coercitivo que existe em suas ações. (DI PIETRO, 2018).

Nesse mesmo sentido é o entendimento de Oliveira (2017), o qual afirma que através da coercibilidade a administração obriga os administrados a cumprirem suas determinações.

2.3 Poder disciplinar

O poder disciplinar é a forma utilizada pelo Estado para averiguar possíveis infrações cometidas pelos agentes públicos. Por meio do contraditório e da ampla defesa, concebidos mediante a um Procedimento Disciplinar Administrativo (PAD), a administração pública irá investigar e punir, caso necessário, aqueles que possuam uma relação jurídica especial com a gestão. (MEDAUAR, 2008).

Em relação ao seu alcance, Di Pietro (2018) aduz que ao contrário do poder de polícia que serve para aplicar sanções aos particulares em benefício do coletivo, o poder disciplinar é exclusivo para servidores públicos e pessoas submetidas à administração.

Como leciona Meirelles (1997), o poder disciplinar é acolhido como um ato discricionário, tendo em vista que a legislação administrativa não apresenta a mesma rigidez de normas que a legislação penal, por esse motivo, o administrador, sempre de forma motivada, pode optar pela melhor sanção ao comportamento de um agente público.

Em sentido congênere, Oliveira (2017) consolida que a lei define de forma extensiva a função a ser exercida pelos agentes público, igualmente como ocorre com a lista de sanções para o não cumprimento das suas atividades, momento no qual o administrador pode analisar qual foi à atitude cometida que merece uma correção e qual será, dentre as inúmeras penalidades previstas, a adequada ao caso concreto.

Nesse sentido, Carvalho Filho (2008) ainda lembra que toda e qualquer punição deve ser razoável, motivada e aplicada pelo agente abalizado, além de respeitar os princípios do devido processo legal, da proporcionalidade, da ampla defesa, dentre outros.

Contudo, o que precisa ficar claro é que mesmo não definindo todas as atitudes puníveis e suas respectivas punições, a lei é clara ao estabelecer as atitudes corretas de um agente público e, por isso, toda e qualquer ação em sentido contrário deve ser investigada e punida se o PAD concluir dessa maneira, pois o poder disciplinar exige uma apuração congruente. (SUNDFELD, 2003).

2.4 Poder hierárquico

Na perspectiva de Figueiredo (2003), o poder hierárquico representado pela subordinação existente entre os agentes públicos está adstrito as funções administrativas, não há de se falar em hierarquia de funções no legislativo e no judiciário, em que pese que no cumprimento de atividades atípicas possa também ocorrer uma hierarquização.

Ao se falar em hierarquia o que se tem é uma repartição de incumbências em sentido vertical, a qual serve para organizar a administração. (OLIVEIRA, 2017).

Para melhor esclarecer a questão da hierarquia entre e dentro dos poderes, Knoplock (2016) explica a situação afirmando que o executivo não é o detentor do poder hierárquico, mas sim, a administração pública, dessa forma, esse atributo também existe no legislativo e no judiciário em relação as suas funções administrativas, afinal, todos os órgãos possuem outros órgãos que são subordinados a eles. Contudo, em relação à atividade típica, legislar e julgar, não existe hierarquia, ou seja, entre o presidente do senado e o presidente da câmara não há relação de subordinação, assim como não existe essa relação entre juízes de instâncias diferentes.

Dessa forma, após essa abordagem, o desenvolvimento do presente trabalho é concluído apresentando as características essenciais presentes nos quatro principais poderes administrativos.

3 CONCLUSÃO

O país vive dias de turbulência em sua gestão, estão sendo tomadas ações que nem sempre condizem com a responsabilidade estatal, por isso, ao iniciar a pesquisa para o presente trabalho, havia o objetivo de identificar as principais características dos poderes da administração pública.

Contudo, não se trata simplesmente de compreender o funcionamento dos poderes administrativos, acima de tudo está a ideia de saber os limites existentes no poder estatal.

Identificar as ações da gestão é importante para agir diante das possíveis incoerências presentes na política de Estado. É preciso saber até onde o administrador pode ir com sua atuação e para qual caminho ela pode levá-lo.

Assim como, só se pode exigir aquilo que se sabe, por isso, sem o conhecimento necessário não haverá a correta exigência de direitos.

O fato é que os poderes administrativos são formas utilizadas pela administração para cumprir com todas as suas atribuições frente ao cidadão. Nem sempre é possível encontrar o caminho adequado através da lei, pois nem todas as situações encontram previsão legal e seria incabível esperar o contrário.

Existe uma infinidade de cenários que não podem ser previstos, mas que precisam ser resolvidos. Nesse momento, será feito o uso de um ou mais poder para alcançar um resultado.

Seja criando regulamentos, restringindo os direitos do cidadão, punindo o funcionário público, interditando um local sem autorização judicial ou mesmo organizando uma estrutura administrativa ao repassar funções específicas, todas essas são atividades possíveis através dos poderes dados ao administrador e, sem eles não haveria possibilidade de se conduzir uma gestão adequada.

Para finalizar, cabe ressaltar que mesmo através do uso dos poderes ainda se tem percebido uma dificuldade na gestão em todos os níveis estatais, ocasionando essa atual crise nacional de governabilidade.

REFERÊNCIAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

BRASIL. Lei 5.172/1966. Sistema Tributário Nacional.  Disponível em: . Acesso em: 25 de Ago. 2019.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. – 31. ed. rev. atual e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2018.

KNOPLOCK, Gustavo Mello. Manual de direito administrativo: teoria, doutrina e jurisprudência. – 10. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO: 2016.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 12. ed. São Paulo: RT, 2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. – 5. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2017.

REALE, Miguel. Revogação e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1980.

SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. São Paulo: Malheiros, 2003.