Pacto Territorial e construção de parcerias no meio rural

RESUMO

O Programa Nacional de Fortalecimento à Agricultura Familiar, em sua modalidade Infra-estrutura, consiste em uma das estratégias de interferência do Estado que se propõe a abranger a dimensão territorial do desenvolvimento, enfocando ações que estimulam a prática cooperativa entre os agentes locais. Este trabalho visa identificar os avanços e retrocessos do programa, na organização de um pacto territorial, entre os diferentes atores rurais. Através de estudo documental e pesquisa bibliográfica, identificamos a força articuladora das parcerias do pacto territorial como um dos avanços desse processo político e o caráter setorialista destas como um de seus limites.

Palavras-Chave: Agricultura Familiar – Desenvolvimento Rural - Pacto Territorial - PRONAF Infra-estrutura.

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho visa refletir sobre os avanços e retrocessos na articulação de um pacto territorial em torno da idéia de desenvolvimento local, tendo por base os objetivos e atuações do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Os anos 90 revelaram um novo papel do Estado em sua intervenção política no âmbito local de governo. Diante das crescentes demandas sociais, o Estado teve que desenvolver mecanismos de descentralização de suas ações. Neste sentido, as políticas de promoção econômica, no âmbito rural, assumiram o objetivo de transformação das estratégias governamentais de intervenção política, por meio da adoção do controle social e da participação de atores no processo de construção do desenvolvimento local, configurando-se tal modelo de gestão descentralizada, de políticas públicas em um novo estilo de governo (BRUGUÉ; JARQUE, 2002).

O PRONAF se propôs a atuar como uma das estratégias de interferência do Estado no desenvolvimento local, objetivando ultrapassar as questões específicas do mundo rural, no intuito de abranger a dimensão territorial do desenvolvimento, enfocando ações que estimulam a prática cooperativa entre os agentes sociais.
A dimensão territorial tem sido cada vez mais considerada pelas políticas de promoção econômica locais. A idéia central é que o território, mais do que uma simples base física para as relações entre os agentes sociais locais, possui um tecido social e uma organização complexa feita por laços que ultrapassam seus atributos naturais (ABRAMOVAY, 2000). A partir dessa compreensão, questiona-se: Quais os avanços e limites do PRONAF Infra-Estrutura [1] na busca de facilitar a organização de um pacto territorial entre os diferentes atores sociais rurais, em torno da idéia de desenvolvimento?
Pretendeu-se compreender as ações do programa, considerando-o como um processo que parte da superação de medidas instrumentais em busca da construção de elementos mais substanciais para a consolidação de seus ideais mais significativos, a dizer, a construção de uma política pautada em um pacto pelo desenvolvimento territorial. O trabalho encontra-se fundamentado em pesquisas bibliográficas e análises documentais.

2 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: EM BUSCA DA GOVERNABILIDADE

O modelo centralizado de administração pública brasileiro esteve durante muito tempo calcado no estilo tecnocrático e decisório de gestão, o qual tornou-se dominante. A tensão entre a necessidade de atingir objetivos da agenda pública – estabilização econômica, reinserção no mercado internacional, institucionalização do processo de democratização – e a ineficácia desse modelo para a conquista de tais fins, contribuiu em parte para a crise do Estado e o desencadeamento do processo de descentralização político-administrativa. Diante do impulso dado à efetivação dessas mudanças, visualizamos uma maior preocupação com o teor pluridimensional da governabilidade, o qual, além dos aspectos técnicos e administrativos, passou a considerar os aspectos políticos da atividade de governar. Atualmente, o que se procura alcançar é o equilíbrio entre a viabilidade econômica dos programas de governo e sua exeqüibilidade política. Tal equilíbrio, de acordo com Diniz (1997, p.187),
     “resulta de uma estratégia deliberada em busca do consentimento ativo dos grupos sociais estratégicos, trabalhadores e empresários, que formam uma das partes do tripé constituído pelo governo, partidos e organizações de cúpula representantes do capital e do trabalho”.

A compreensão ampliada da idéia de governabilidade encontra-se ligada ao estreitamento dos nexos entre o governo e a sociedade, o qual deve impulsionar a soma de esforços em prol do fortalecimento das práticas cooperativas.
No intuito de fortalecer as relações políticas e sociais para a viabilização das políticas públicas e dos seus ideais de desenvolvimento, os atuais planos estratégicos configuram-se não apenas como instrumentos de construção de cenários futuros, mas como mecanismos de construção do consenso em torno de objetivos comuns.

2.1 A Agricultura Familiar na agenda pública nacional

Inserida em um contexto mundialmente marcado pelo advento da globalização, pela nova divisão do trabalho e pela reconfiguração do papel do Estado, a discussão sobre a agricultura familiar destaca-se, tanto nos debates acadêmicos, quanto na agenda do Estado.
A década de 90, no Brasil, foi marcada por dificuldades financeiras do Estado e pela formulação de estratégias de gerenciamento público da produção agrícola e do espaço rural. Em parte, tais iniciativas foram influenciadas pelas pressões internacionais pela redução da pobreza e por maior controle ambiental. E, em parte, pelo debate político dos problemas sociais do campo, suscitados pelos movimentos sociais.
O Movimento Sem Terra (MST) assumiu significativa importância nesse cenário.

O aumento explosivo da pobreza urbana, o surgimento do MST, com toda a radicalidade de suas ações, e a existência de uma demanda não atendida (uma política agrícola voltada para o pequeno produtor), historicamente formalizada pelo movimento sindical rural”, contribuíram para a introdução da agricultura familiar na agenda do Estado. (ANDRADE, 2000, p. 03)

Tais fatores contribuíram para o reconhecimento da importância da agricultura familiar no desenvolvimento rural brasileiro.
Em confluência com as percepções do Banco Mundial, o governo brasileiro elegeu como prioridade a questão social. Assim, um conjunto de políticas para o campo vem sendo desenhado, destacando-se, dentre estas, o PRONAF. As políticas agrícolas atuais estão sendo direcionadas, desde sua concepção original, nos anos 90, para o pequeno produtor.

2.2 PRONAF Infra-Estrutura: como modelo de gestão compartilhada

A preocupação do Estado com a necessidade de atender as demandas do pequeno agricultor ganhou maior evidência com a criação do PRONAF, em 1995. Inicialmente este funcionava como uma linha de crédito, e ganhou estrutura de programa em 1996. Em princípio, o PRONAF foi executado pelo Ministério da Agricultura e Abastecimento, depois passou a ser gerenciado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) quando da criação deste, em 1999 e mais especificamente pela Secretaria de Agricultura Familiar (SAF).
O PRONAF é considerado um programa em permanente construção visto que, desde sua criação, passou por uma série de modificações, visando atender às reivindicações de seu público alvo, bem como aos objetivos dos governos. Ele consiste numa proposta pioneira, no Brasil, de formulação e implementação de políticas agrícolas, com a participação conjunta de governantes e governados. Sua criação é fruto de uma reivindicação histórica da CONTAG pela implementação de uma política especificamente voltada para os pequenos produtores.
Ao longo do processo de implementação do programa, iniciativas para fomentar parcerias entre as diversas instâncias e a participação dos movimentos sociais foram impulsionadas pela criação de Conselhos Municipais, Estaduais e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural, os quais expressaram uma articulação institucional, que envolveu as representações dos agricultores e dos governos estaduais e municipais, sendo que estes últimos participaram na qualidade de coordenadores locais do programa.
Desde sua concepção original, o programa tem como propósito maior

Organizar ações do governo para que se criem e fortaleçam as condições objetivas para o aumento da qualidade produtiva, a melhoria da qualidade de vida e o pleno exercício da cidadania no campo, por parte daqueles que integram o regime da agricultura familiar (PLANO..., 1995, p. 26).

Foram definidos, inicialmente, três eixos de atuação do programa, que contemplam questões de política agrícola (crédito, preços e tributação), oferta de serviços de apoio (pesquisa, assistência técnica e extensão rural e reforma agrária) e apoio à formação da infra-estrutura física e social (recuperação de solos, energia, comunicação, transportes, armazenamento, pequenas e médias agroindústrias, apoio a organização, educação e mobilização, entre outros). Nossa análise encontra-se centralizada nesta última linha de atuação do PRONAF. Mais precisamente, buscamos verificar a capacidade de articulação dos seus mecanismos de gestão em torno de um pacto territorial de desenvolvimento.
Segundo Veiga (1995 apud VILELA, 1997), as políticas públicas para o campo, implementadas nos últimos anos, seguem predominantemente a via democrática de modernização da agricultura, ou seja, elucidam a adaptabilidade da agricultura familiar às exigências do desenvolvimento capitalista, por meio da construção de parcerias e de um formato de atuação descentralizado. No entanto, para Silva (1996) tais parcerias políticas são restritas, pois apresentam limitações para contemplar um conjunto de interesses materializados nas atividades não agrícolas, que cada vez mais ganham evidência no campo.
Por esse aspecto, Abramovay (et al, 2005) deixa claro que uma das principais características dessas políticas é o seu caráter setorizado. Se por um lado tais forças contribuem para garantir a inclusão de interesses até então excluídos do debate político, por outro lado o autor argumenta que isto constitui uma grande limitação para a articulação de um pacto mais amplo, de desenvolvimento. De qualquer forma, a reinserção da agricultura familiar na agenda pública encontra-se diretamente relacionada às forças políticas e sociais existentes no campo. No que se refere especificamente ao PRONAF, Andrade destaca que um dos grandes diferenciais do programa consiste no papel desempenhado pela estrutura sindical. Ela destaca que o movimento sindical assumiu de forma muito clara a visão, não somente da paternidade do programa, em termos de concepção, mas também teve um lugar privilegiado na condução do mesmo. Os sindicatos rurais assumiram a condição de parceiros do governo e, neste sentido, participaram da socialização das informações, da mobilização da categoria nos momentos de decisão, do acompanhamento e fiscalização dos recursos investidos. Essa importância atribuída à estrutura sindical, segundo a autora, consistiu em um elemento importante também para a mobilização do segmento dos agricultores familiares no processo de participação, desenvolvido pela estrutura organizacional do programa. De acordo com Andrade, “o sindicato é visto pelo pequeno produtor como o espaço de sua representação”. (ANDRADE, 2000, p.16).

Apesar da dinâmica impulsionada pelas forças do campo às políticas públicas, Abramovay compreende seu diferencial como um "dilema territorial". Os movimentos sociais ligados à agricultura familiar, segundo o autor, representam parte decisiva, mas cada vez menor da criação de riqueza e da ocupação de mão-de-obra. Para ele, a grande questão seria: Como estas forças podem voltar-se para uma atuação territorial, ampliando os horizontes de suas práticas?

Na sua compreensão, apesar da importância territorial de movimentos como a CONTAG, CUT (Central Única dos Trabalhadores) e FETRAF (Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar), tais organizações agem setorialmente. (ABRAMOVAY et al, 2005). Estas se encontram entre uma cultura reivindicativa e a necessidade de implantar um conjunto de inovações organizacionais importantes para o processo produtivo no campo. Abramovay ainda destaca que embora as políticas públicas de fortalecimento da agricultura familiar apresentem uma base normativa de natureza territorial, contribuem de maneira decisiva para acentuar o viés setorial da atuação dos movimentos e não estimulam iniciativas inovadoras no plano produtivo, mercadológico e organizacional. No entanto, a compreensão dos processos de organização dos trabalhadores rurais nos ajuda a entender sua diversidade de atuação, bem como seus limites e possibilidades para extrapolar os interesses da categoria e impulsionar um pacto territorial, em parceria com o Estado.

Com o apoio de religiosos, que faziam leituras bíblicas correlacionando-as a discussões dos problemas cotidianos dos agricultores, foram sendo conscientizados pequenos grupos que se originaram da Comissão Pastoral e passaram a contestar o caráter assistencialista da estrutura sindical. Esse trabalho da Igreja Católica "ia muito além de uma análise puramente instrumental, com conseqüências reivindicativas e teve mérito de difundir uma verdadeira filosofia de vida em torno da valorização do trabalho, de dar voz a quem não tem, da denúncia de exploração e da pobreza" (ABRAMOVAY et al, 2005, p.9).
O trabalho da Igreja Católica, somado à oposição ao latifúndio e a experiência de transformações produtivas alteraram o panorama das lutas sociais no campo.
A partir dos anos 70, as mudanças de organização produtiva colocaram os agricultores familiares em contato com novos atores (comerciantes, fabricantes de insumos, novos compradores e agentes financeiros, entre outros) e diante de novos problemas sociais e ambientais. Tudo isso contribuiu para a efervescência da luta social no campo por uma nova política agrícola.

Já nos anos 90, a agricultura familiar tornou-se elemento central das políticas públicas e do próprio conteúdo estratégico das lutas sociais no campo (ABRAMOVAY et al, 2005).
Assim, ela emerge como uma categoria sindical e fundamenta a valorização de questões até então ausentes das pautas dos movimentos sociais no campo.
Outra característica apontada por Abramovay quanto à estrutura e atuação sindical, diz respeito a sua ação essencialmente reivindicativa. Segundo o autor, esta se concentra na obtenção de políticas públicas. Tal centralidade resulta no que ele entende como "forma burocratizante de ação do movimento sindical" (ABRAMOVAY et al, 2005, p. 26). No que se refere à relação do Estado com os movimentos na articulação de políticas agrícolas, o autor complementa:

Estas políticas podem tanto fomentar a adoção de práticas criativas, inovadoras, conduzindo então ao enriquecimento das formas de aprendizagem características da interação social localizada, como, ao contrário, estimular um vínculo entre Estado e movimentos sociais de caráter corporativista voltado a reproduzir o poder e as bases políticas das agências estatais, bem como a força dos sindicatos por meio de sua capacidade de alcançar recursos públicos (ABRAMOVAY et al, 2005, p. 31).

Este é o grande desafio enfrentado atualmente pelas políticas públicas rurais, ao passo que se sustentam em parcerias de caráter setorialista, precisam impulsionar práticas inovadoras e ampliar as relações políticas em torno de um pacto de desenvolvimento territorial.

3 CONCLUSÃO

O PRONAF Infra-estrutura, sem dúvida alguma, introduziu no cenário de gestão das políticas públicas, a oportunidade e o espaço para a promoção do diálogo entre a sociedade civil e o governo. Apesar de tal avanço, seus espaços de gestão foram marcados por determinadas limitações.

É necessário que o pacto territorial, impulsionado pelo Programa, viabilize mecanismos que otimizem a capacidade associativa e de mobilização dos atores territoriais. As discussões promovidas nos espaços deliberativos precisam englobar questões mais amplas, que contemplem a idéia de desenvolvimento territorial. Os atores precisam ser estimulados a refletirem sobre suas próprias iniciativas de desenvolvimento, buscando inovações na produção e comercialização territorial. Questões fundamentais como educação e qualificação profissional para o homem do campo, devem ser debatidas. De qualquer forma, os espaços de discussão sobre o desenvolvimento territorial já foram criados e contam com a participação de atores políticos estratégicos, os quais resta-nos saber se conseguirão superar seu caráter eminentemente setorialista e passarão a otimizar sua capacidade de articulação em torno da ampliação do pacto territorial.


4 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABRAMOVAY, R. et al. A agricultura familiar entre o setor e o território. Disponível em: <http://www.rimisp.cl.seccion.php.seccion308>. Acesso em: 2 de dez.2005.
ANDRADE, I. A. L. PRONAF: quando a parceria faz a diferença. Natal, 2000 (Prelo).
BRUGUÉ, Q; JARQUE, M.. Planes estratégicos locales y redes participativas: entre el discurso y la prática. In: BLANCO, I.; GOMÀ, R. (Coords): Gobiernos locales y redes participativas. Barcelona: ARIEL, 2002.
DINIZ, E. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construção de uma nova ordem no Brasil dos anos 90. In: Reforma do Estado e democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1997.
PLANO NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR. Agosto de 1995.
VILELA, S.L.O. Qual política para o campo brasileiro? Do Banco Mundial ao PRONAF – a trajetória de um novo modelo? In: XXXV CONGRESSO BRASILEIRO DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 35., 1997, Natal-RN Anais... Natal-RN: SOBER, 1997.