DIREITO DOS REFUGIADOS E A NOVA LEI DE MIGRAÇÃO

RESUMO

O presente artigo tem por objetivo discutir o direito dos refugiados e a nova lei de migração. O refúgio não traz em si o terrorismo e nem se pode enxergá-lo dessa forma, pois aquele é tratado com violência extrema e em regime de urgência. Se isso for aplicado a grupos de refugiados sob o pretexto de uma segurança nacional, abre-se as comportas para um massacre, um massacre que adiante será uma punhalada contra certos e determinados grupos já estigmatizados pela Europa e pela América. O cenário será horrível, pois a segurança nacional se tornará mais seletiva do que já é e é totalmente incompatível, na seara dos direitos humanitários, falar em seletividade. Tal perspectiva enterra qualquer resquício da cidadania de outros povos. A nova lei de migração e sua regulamentação trarão aos migrantes que vivem no Brasil um tratamento mais digno e os transformarão em cidadãos plenos de direitos, como o são, pois contribuem na construção de nosso país.

Palavras-chave: Refugiados; Nova lei de migração; Proteção; Avanços.

ABSTRACT

The purpose of this article is to discuss refugee law and the new migration law. The refuge does not have terrorism in it, nor can it be seen in this way, since it is treated with extreme violence and on an emergency basis. If this is applied to groups of refugees under the pretext of national security, the floodgates are opened for a massacre, a massacre that will later be stabbed against certain and certain groups already stigmatized by Europe and America. The scenario will be horrible as national security will become more selective than it already is and it is totally incompatible in the field of humanitarian rights to talk about selectivity. Such a perspective buries any vestige of the citizenship of other peoples. The new migration law and its regulations will bring migrants living in Brazil a more dignified treatment and will transform them into citizens full of rights, as they are, as they contribute to the construction of our country.

Keywords: Refugees, New immigration law, Protection, Advances.

RESUMEN

El presente artículo tiene por objeto discutir el derecho de los refugiados y la nueva ley de migración. El refugio no trae en sí el terrorismo y ni se puede ver de esa forma, pues es tratado con violencia extrema y en régimen de urgencia. Si se aplica a grupos de refugiados bajo el pretexto de una seguridad nacional, se abren las compuertas para una masacre, una masacre que adelante será una puñalada contra ciertos y determinados grupos ya estigmatizados por Europa y América. El escenario será horrible, pues la seguridad nacional se volverá más selectiva de lo que ya es y es totalmente incompatible, en la misa de los derechos humanitarios, hablar en selectividad. Tal perspectiva entierra cualquier resquicio de la ciudadanía de otros pueblos. La nueva ley de migración y su reglamentación traerá a los migrantes que viven en Brasil un trato más digno y los transformarán en ciudadanos plenos de derechos, como lo son, pues contribuyen en la construcción de nuestro país.

Palabras clave: Refugiados, Nueva ley de migración, Protección, Los avances.

1 INTRODUÇÃO   

Refugiado é toda a pessoa que, em razão de fundados temores de perseguição devido à sua raça, religião, nacionalidade, associação a determinado grupo social ou opinião política, encontra-se fora de seu país de origem e que, por causa dos ditos temores, não pode ou não quer regressar ao mesmo, ou devido à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outros países.

A ONU considera esta a pior crise humanitária do século. Em 2015, o grupo de pessoas que se deslocou de seus países fugindo de perseguições políticas e guerras chegou a 65,3 milhões – não em trânsito no momento, mas que passaram por essa situação desde que esses números são compilados. O número registrou alta de 9,7% na comparação com 2014, depois de uma estabilidade entre 1996 e 2011.

Seguindo decisão da Assembleia Geral de 1950 (Resolução n. 429 V), foi convocada em Genebra, em 1951, uma Conferência de Plenipotenciários das Nações Unidas para redigir uma Convenção regulatória do status legal dos refugiados. Como resultado, a Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados foi adotada em 28 de julho de 1951, entrando em vigor em 22 de abril de 1954. 

A Convenção consolida prévios instrumentos legais internacionais relativos aos refugiados e fornece a mais compreensiva codificação dos direitos dos refugiados a nível internacional. Ela estabelece padrões básicos para o tratamento de refugiados – sem, no entanto, impor limites para que os Estados possam desenvolver esse tratamento. 

A Convenção deve ser aplicada sem discriminação por raça, religião, sexo e país de origem. Além disso, estabelece cláusulas consideradas essenciais às quais nenhuma objeção deve ser feita. Entre essas cláusulas, incluem-se a definição do termo “refugiado” e o chamado princípio de non-refoulement (“não-devolução”), o qual define que nenhum país deve expulsar ou “devolver” (refouler) um refugiado, contra a vontade do mesmo, em quaisquer ocasiões, para um território onde ele ou ela sofra perseguição. Ainda, estabelece providências para a disponibilização de documentos, incluindo documentos de viagem específicos para refugiados na forma de um “passaporte”. 

Ao passo que antigos instrumentos legais internacionais somente eram aplicados a certos grupos, a definição do termo “refugiado” no Artigo 1º foi elaborada de forma a abranger muitas pessoas. No entanto, a Convenção só abrange eventos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951. 

Com o tempo e a emergência de novas situações geradoras de conflitos e perseguições, tornou-se crescente a necessidade de providências que colocasse os novos fluxos de refugiados sob a proteção das provisões da Convenção. Assim, um Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados foi preparado e submetido à Assembleia Geral das Nações Unidas em 1966. Na Resolução 2198 (XXI) de 16 de dezembro de 1966, a Assembleia tomou nota do Protocolo e solicitou ao Secretário-Geral que submetesse o texto aos Estados para que o ratificassem. O Protocolo foi assinado pelo Presidente da Assembleia Geral e o Secretário-Geral no dia 31 de janeiro de 1967 e transmitido aos governos. Entrou em vigor em 4 de outubro de 1967. 

Com a ratificação do Protocolo, os países foram levados a aplicar as provisões da Convenção de 1951 para todos os refugiados enquadrados na definição da carta, mas sem limite de datas e de espaço geográfico. Embora relacionado com a Convenção, o Protocolo é um instrumento independente cuja ratificação não é restrita aos Estados signatários da Convenção de 1951. 

A Convenção e o Protocolo são os principais instrumentos internacionais estabelecidos para a proteção dos refugiados e seu conteúdo é altamente reconhecido internacionalmente. A Assembleia Geral tem frequentemente chamado os Estados a ratificar esses instrumentos e incorporá-los à sua legislação interna. A ratificação também tem sido recomendada por várias organizações, tal como o Conselho da União Europeia, a União Africana e a Organização dos Estados Americanos. 

Em novembro de 2007, o número total de Estados signatários da Convenção era de 144 – o mesmo número de signatários do Protocolo de 1967. O número de Estados signatários de ambos os documentos é de 141. O número de Estados signatários de um ou outro documento é de 147. Entre os Estados signatários apenas da Convenção de 1951 estão Madagascar, Mônaco e São Cristóvão e Névis; e entre os Estados signatários apenas do Protocolo de 1967 estão Cabo verde, Estados Unidos da América e Venezuela. 

De acordo com o seu Estatuto, é de competência do Alto Comissariado das Nações Unidas promover instrumentos internacionais para a proteção dos refugiados e supervisionar sua aplicação. Ao ratificar a Convenção e/ou o Protocolo, os Estados signatários aceitam cooperar com o ACNUR no desenvolvimento de suas funções e, em particular, a facilitar a função específica de supervisionar a aplicação das provisões desses instrumentos. 

A Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967, por fim, são os meios através dos quais é assegurado que qualquer pessoa, em caso de necessidade, possa exercer o direito de procurar e de gozar de refúgio em outro país.  

2 DESENVOLVIMENTO

O mundo vive atualmente a mais grave crise de refugiados desde o fim da II Guerra Mundial, em 1945. São 65,6 milhões de pessoas que foram obrigadas a deixar seus lares, fugindo de guerras, conflitos internos, perseguições políticas e violações de direitos humanos.

A maioria dos refugiados vem da África e do Oriente Médio. A Guerra da Síria é a maior responsável pelo crescimento neste atual fluxo. Desde 2011, o país enfrenta uma sangrenta guerra civil que parece longe de terminar. Estima-se que o conflito no país governado pelo ditador Bashar al-Assad já matou mais de 250 mil pessoas e provocou o deslocamento de outras 5,5 milhões, o que corresponde a um quinto da população do país.

Depois dos sírios, os maiores grupos de migrantes, por nacionalidade, são formados por afegãos (2,5 milhões), sudaneses do sul (1,4 milhão) e somalis (1 milhão). São países envolvidos em conflitos internos, que provocam fuga em massa de sua população.

Ao contrário do que muitos possam pensar, a Europa não é o principal destino dos migrantes sírios. Segundo dados da Anistia Internacional, mais de 90% dos refugiados sírios estão concentrados em cinco países do Oriente Médio e África: Turquia, Líbano, Jordânia, Iraque e Egito. A Turquia já recebeu mais de 2 milhões de sírios, enquanto o Líbano, um país mais pobre e com um território cem vezes menor do que a Europa, acolheu mais de um milhão. Esse número, ressalve-se, é superior ao total de migrantes que ingressaram no continente europeu em 2015.

Durante a crise dos refugiados, muitos termos que emergem podem causar confusão. Por isso, é preciso fazer algumas distinções conceituais entre eles:

– O migrante é qualquer pessoa que muda de região ou país.

– O migrante econômico é a pessoa que muda de região ou país, por vontade própria, para escapar da pobreza e em busca de melhores condições de vida.

– O refugiado é qualquer pessoa que muda de região ou país tentando fugir de guerras, conflitos internos, perseguição (política, étnica e religiosa etc.) e violação de direitos humanos.

– O solicitante de asilo é a pessoa que pediu proteção internacional e aguarda a concessão de status de refugiado.

A distinção entre esses conceitos é muito importante do ponto de vista legal. Isso porque apenas os refugiados encontram acolhimento na Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1951, e nas diretrizes da União Europeia para obtenção de asilo. Já quem deixa a pobreza em seu país para encontrar emprego em outra nação, os migrantes econômicos, não tem direito a requerer asilo.

Muitos países europeus barram a entrada de imigrantes ilegais sob a justificativa de que a maioria desses estrangeiros que chega à Europa são migrantes e não refugiados. Mas o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur) contesta o argumento, afirmando que oito em cada dez migrantes provêm de países em conflito ou sob regime de exceção, como Síria, Afeganistão, Iraque e Eritreia.

A nova Lei de Migração brasileira estabelece direitos e deveres para migrantes e turistas no Brasil. Ela reconhece o migrante, independentemente de sua nacionalidade, como um sujeito de direitos, e promove o combate à xenofobia e a não-discriminação como princípios da política migratória brasileira. Ela também moderniza o sistema de recepção e registro dos migrantes, além de incluir artigos específicos para casos de apátrida (quando a pessoa não possui nacionalidade).

Ela também reconhece a contribuição histórica e contemporânea dos migrantes para o desenvolvimento econômico e cultural do Brasil, tanto no passado como no presente. E com esse reconhecimento, dá condições para que tal contribuição tenha continuidade no futuro.

Outro ponto importante é que a nova lei também se estende aos brasileiros no exterior (por isso o nome “Lei de Migração”, e não Lei de Imigração, como tem sido veiculado erroneamente em determinadas redes).

A nova Lei de Migração é elogiada por organismos internacionais e, em conjunto com a Lei de Refúgio de 1997 e a lei sobre tráfico de pessoas de 2016, coloca o Brasil em uma posição de vanguarda, tanto na proteção dos direitos do migrante, quanto no combate a organizações criminosas que se aproveitam da migração para a prática de atos ilícitos.

De fato, a nova legislação vai na contramão do que tem sido feito por outros países, especialmente Estados Unidos e Europa. Mas essa é, na verdade, uma das virtudes da Lei de Migração, por ser uma resposta humanitária e humana a um mundo que caminha para criminalizar o outro, criminalizar um fenômeno social que molda sociedades no planeta desde os primórdios das civilizações. Além disso, a nova lei está em acordo com compromissos humanitários firmados pelo Brasil no meio internacional.

É importante entender por que se consideram algumas pessoas que deixam seus países migrantes, enquanto se chamam outras de refugiados. Essa definição existe desde a Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados, que afirma que refugiados são pessoas que se encontram fora do seu país por causa de fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, opinião política ou participação em grupos sociais e que não possa ou não queira voltar para casa.

Hoje em dia também são considerados refugiados aqueles que fogem de seu país de origem por causa de conflitos armados, violência generalizada e violação massiva dos direitos humanos. A Convenção de 1951 também determina casos em que a pessoa não tem direito ao status de refugiado, como quando o migrante é criminoso de guerra.

Por isso, nem todo migrante possui o status de refugiado. Um exemplo disso são os haitianos, que têm aumentado em número no Brasil nos últimos anos. Eles não possuem o status refugiados, apesar de estarem saindo do Haiti devido a condições degradantes de vida, sobretudo após o terremoto que atingiu o pequeno país caribenho em 2010. Possuem vistos emitidos pelo governo brasileiro de residência permanente por razões humanitárias. Desde 2010, quase 40 mil haitianos já entraram no território brasileiro.

De acordo a Polícia Federal, em 2015 o Brasil abrigava cerca de 1,8 milhão de migrantes – menos de 1% de nossa população total. Por outro lado, o Ministério das Relações Exteriores estima que 3 milhões de brasileiros residam no exterior. Ou seja, há mais brasileiros migrantes do que pessoas de outros países em nosso território. Por isso, o termo “invasão” é, no mínimo, equivocado.

No caso específico dos refugiados, o Brasil tem menos de 10 mil reconhecidos pelo governo e cerca de 25 mil solicitações de refúgio aguardando avaliação, de acordo com o Conare (Comitê Nacional para Refugiados), ligado ao Ministério da Justiça. Isso dá uma média de 0,04 refugiados reconhecidos por mil habitantes no Brasil – a Argentina, por exemplo, acolhe um número duas vezes maior.

Embora muitos governos relacionem o aumento da criminalidade com o incremento da migração, não há evidências desse tipo de relação. Dados do Ministério da Justiça de dezembro de 2014 demostram que o número de prisões de pessoas de outras nacionalidades vem caindo nos últimos anos e continua sendo desprezível se comparado com o total de migrantes regulares no país (uma proporção de 0,2%, segundo dados de 2015 da Polícia Federal). Políticas migratórias e de segurança pública têm suas especificidades e devem ser tratadas separadamente.

Uma questão importante é que ocorrências que envolvem pessoas de outras nacionalidades ganham mais destaque no noticiário do que as praticadas por nativos, dando a impressão que a presença migrante em maior número leva ao aumento da criminalidade. E para os migrantes que infringirem a lei, deve ser aplicada a legislação penal vigente, a exemplo do que acontece com os brasileiros.

A Polícia Federal continua a ser a principal fiscalizadora das fronteiras e da atividade migratória brasileira – a organização, inclusive, fez contribuições para o texto da nova lei.

A nova Lei de Migração prevê uma anistia para migrantes sem documentos que entraram no país até 6 de julho de 2016, conforme consta no artigo 118. Seu objetivo é bem claro: ajudar a regularizar os migrantes que já contribuem com o Brasil e possuem uma vida estabelecida por aqui, mas ainda se encontram em situação indocumentada – causada, em grande parte, pelos empecilhos presentes no Estatuto do Estrangeiro. É uma forma de tentar “começar do zero” e ajudar a promover a inclusão documental dessa população, deixando-a menos sujeita a abusos e vulnerabilidades.

Desde o início da formação de um marco internacional de proteção aos refugiados, o país tem desempenhado certa liderança na área. Em 1960 foi o primeiro país do Cone Sul a ratificar a Convenção de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados.

Em 1997, passou a ser o primeiro país do Cone Sul a sancionar uma lei nacional de refúgio, a Lei 9.474/97. Essa lei conjuga tanto a definição clássica de refugiado, estabelecida pela Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951; como a definição de refugiado estabelecida pela Declaração de Cartagena sobre Refugiados de 1984. Juntamente com a Venezuela, o Brasil foi um dos primeiros países a fazer parte do Comitê Executivo do ACNUR, que é formado por países que demonstram maior compromisso com os refugiados.

Atualmente, há 8.863 refugiados de cerca de 79 nacionalidades vivendo no Brasil. O maior grupo é formado por sírios, com cerca de 2.298 pessoas; seguidos de Angola e Colômbia, com 1420 e 1110 refugiados reconhecidos, respectivamente. Do total de pedidos de refúgio feitos ao Brasil em entre os anos de 2010 e 2015, 13,2% estão entre indivíduos de 0 e 12 anos; 4,8% entre 13 e 17 anos; 42,6% entre 18 e 29 anos; 36,2% entre 30 e 59 anos e 1,8% tem mais de 60 anos. Em se tratando de gênero, 28,2% são mulheres. O Senegal lidera a lista de pedidos de refúgio, com 24,5% das solicitações, segundo dados do Comitê Nacional de Refugiados (Conare), do Ministério da Justiça.

No Brasil, existe o CONARE, Comitê Nacional para os Refugiados, que, dentre outras atribuições, recebe as solicitações de refúgio. De acordo com o artigo 14, inciso VII, da Lei 9.474/97, o CONARE (Comitê Nacional para os Refugiados) é composto, dentre outros, por um representante de organização não-governamental, que se dedique a atividades de assistência e proteção de refugiados no País. Desde a institucionalização do sistema de refúgio vigente no Brasil, com a implementação do CONARE, a sociedade civil é representada pela Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, com direito a voto, tendo a Cáritas Arquidiocesana de São Paulo como suplente. O Instituto de Migrações e Direitos Humanos também participa como membro convidado, sem direito a voto.

A Cáritas Arquidiocesana de São Paulo e do Rio de Janeiro, bem como o Instituto de Migração e Direitos Humanos, em Brasília, desenvolvem há décadas o trabalho de acolhimento às pessoas solicitantes de refúgio, proteção legal, integração e assistência às pessoas refugiadas e solicitantes. As Cáritas também estão engajadas na criação de políticas locais de integração de refugiados, solicitantes e migrantes, através da criação de Comitês Estaduais e Municipais.

Na cidade de São Paulo, existe desde 2010 o Adus - Instituto de Reintegração do Refugiado, OSCIP dedicada à integração dos refugiados no município e região, contando com programas de inserção laboral, cultura, ensino de português, dentre outros.

Refugiados são especificamente definidos e protegidos no direito internacional. As situações enfrentadas são frequentemente tão perigosas e intoleráveis que estas pessoas decidem cruzar as fronteiras nacionais para buscar segurança em outros países, sendo internacionalmente reconhecidos como “refugiados” e passando a ter acesso à assistência dos países, do ACNUR e de outras organizações relevantes.

O regime legal específico que protege os direitos dos refugiados é conhecido como “proteção internacional dos refugiados”. A lógica que sustenta a necessidade deste regime reside no fato de que os refugiados são pessoas em uma situação específica que exige salvaguardas adicionais. Solicitantes de refúgio e refugiados carecem da proteção de seus países.

A Convenção de 1951 e seu Protocolo de 1967 salvaram milhões de vidas e, como tais, são dois dos instrumentos fundamentais de direitos humanos nos quais nos baseamos hoje. A Convenção de 1951 é um marco da humanidade, desenvolvida na sequência de movimentos maciços de populações que superou até mesmo a magnitude do que vemos agora. Em seu cerne, a Convenção de 1951 incorpora valores humanitários fundamentais. Ela demonstrou claramente a sua capacidade de adaptação à evolução das circunstâncias factuais, sendo reconhecida pelas cortes como um instrumento vivo capaz de proporcionar proteção aos refugiados em um ambiente em constante mudança. O maior desafio à proteção de refugiados certamente não reside na Convenção de 1951 em si, mas em garantir que os Estados venham a cumpri-la. A verdadeira necessidade é a de encontrar maneiras mais eficazes de implementá-la em um espírito de cooperação internacional e responsabilidade compartilhada.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O refúgio não traz em si o terrorismo e nem se pode enxergá-lo dessa forma, pois aquele é tratado com violência extrema e em regime de urgência. Se isso for aplicado a grupos de refugiados sob o pretexto de uma segurança nacional, abre-se as comportas para um massacre, um massacre que adiante será uma punhalada contra certos e determinados grupos já estigmatizados pela Europa e pela América. O cenário será horrível, pois a segurança nacional se tornará mais seletiva do que já é e é totalmente incompatível, na seara dos direitos humanitários, falar em seletividade. Tal perspectiva enterra qualquer resquício da cidadania de outros povos.

A Lei de Migração é um legado humanitário, menciona sete vezes o princípio da não-discriminação. O mundo vive, segundo a Organização das Nações Unidas (ONU), a maior crise humanitária desde a 2ª Guerra Mundial. Além da crise humanitária, vivenciamos uma crise de refugiados onde milhares já perderam suas vidas fugindo de conflitos e na busca por melhores condições de vida e de trabalho. A Lei e sua regulamentação trarão aos migrantes que vivem no Brasil um tratamento mais digno e os transformarão em cidadãos plenos de direitos, como o são, pois contribuem na construção de nosso país. O que seria do Brasil se não fossem as diversas comunidades de migrantes que vieram desde 1.500? Não podemos impedir a busca por melhores condições de vida e de trabalho pelos migrantes.

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NOVO, Benigno Núñez - Advogado, doutor em direito internacional pela Universidad Autónoma de Asunción.